Într-o analiză publicată în Foreign Affairs, Michael B.G.Froman arată cum a adoptat lumea întreagă manualul economic al Beijingului.
La începutul lunii februarie, în timp ce zbura cu Air Force One deasupra întinderii de apă pe care o redenumise recent Golful Americii, președintele Donald Trump a declarat că va percepe tarife pentru tot oțelul și aluminiul importat. Două săptămâni mai târziu, el a emis un memorandum prezidențial care stabilește noi reguli pentru verificarea investițiilor firmelor chineze din Statele Unite și a firmelor americane în China. Iar în primele săptămâni ale administrației sale, Trump a subliniat importanța aducerii producției înapoi acasă, spunând firmelor că, pentru a evita taxele, ar trebui să își fabrice produsele în Statele Unite.
Tarife și protecționism, restricții la investiții, măsuri menite să stimuleze producția internă: politica economică a Washingtonului seamănă brusc foarte mult cu politicile Beijingului din ultimul deceniu sau așa cum este politica chineză cu caracteristici americane.
Strategia SUA de implicare cu China s-a bazat pe premisa că, dacă Statele Unite ar încorpora China în sistemul global bazat pe reguli, China ar deveni mai mult ca Statele Unite. Timp de decenii, Washingtonul i-a ținut prelegeri Beijingului despre evitarea protecționismului, eliminarea barierelor în calea investițiilor străine și disciplinarea folosirii subvențiilor și a politicii industriale – cu un succes modest. Totuși, se aștepta ca integrarea să faciliteze convergența.
Într-adevăr, a existat un grad corect de convergență, doar că nu la modul cum au prezis factorii de decizie americani. Dar în loc să ajungă China să semene cu Statele Unite, Statele Unite se comportă acum mai mult ca China. Poate că Washingtonul a creat ordinea deschisă, bazată pe reguli liberale, dar China și-a definit următoarea fază: protecționism, subvenții, restricții asupra investițiilor străine și politică industrială. A susține că Statele Unite trebuie să-și reafirme conducerea pentru a păstra sistemul bazat pe reguli pe care l-au stabilit înseamnă a pierde ideea. Capitalismul naționalist de stat al Chinei domină acum ordinea economică internațională. Washingtonul trăiește deja în lumea Beijingului.
DESCHIDERE?
În anii 1990 și în primii ani ai acestui secol, existau toate indiciile că China se afla într-un marș inexorabil către liberalizarea economică. Pe baza unui proces care a început la sfârșitul anilor 1970 sub liderul chinez Deng Xiaoping, China s-a deschis investițiilor străine. Președintele Jiang Zemin și premierul Zhu Rongji au menținut apoi China pe o cale remarcabilă, deși dureroasă, a reformelor economice. Au restructurat întreprinderile de stat și au concediat zeci de milioane dintre angajați, au creat mai mult spațiu pentru activitatea din sectorul privat, au permis afacerilor să ajusteze prețurile ca răspuns la condițiile pieței și au inaugurat intrarea Chinei în Organizația Mondială a Comerțului.
Jiang și Zhu au declarat în mod repetat că China va continua inevitabil să se deschidă. Mulți din Occident au ajuns până la a crede că această liberalizare economică va duce la liberalizarea politică a Chinei, că o societate capitalistă va deveni și una mai democratică în timp. Acea presupunere s-a dovedit falsă. Liderii Chinei nu s-au gândit niciodată în mod serios la reforma politică, dar progresul economic al Chinei a fost totuși impresionant. PIB-ul țării a crescut de la 347,77 miliarde de dolari în 1989 la 1,66 trilioane de dolari până în 2003 la 17,79 trilioane de dolari în 2023, potrivit Băncii Mondiale. Erau mari speranțe că integrarea Chinei în sistemul comercial bazat pe reguli ar putea duce la o lume mai pașnică și mai prosperă. Globalizarea a scos mai mult de un miliard de oameni din sărăcie, lucru uluitor. Dar beneficiile acestui progres nu au fost împărțite în mod egal, iar unii muncitori și comunități din țările industrializate au ajuns să plătească prețul pentru creșterea bunăstării celorlalți.
Apoi au intrat în peisaj președintele Hu Jintao, urmat de președintele Xi Jinping. Traiectoria economică a Chinei s-a dovedit a fi mai puțin liniară și mai puțin inevitabilă decât se aștepta inițial. Sub Hu, China s-a înclinat mai mult spre intervenția statului în economie, urmărind să creeze „campioni naționali” în sectoare strategice prin subvenții masive. Cu alte cuvinte, guvernul și-a extins rolul mai degrabă decât să urmărească liberalizarea în continuare a pieței. În același timp, un val de importuri ieftine din China a accelerat tendința către dezindustrializare în Statele Unite și a făcut-o într-un ritm pe care puțini, dacă nu chiar nimeni, nu îl anticipau pe deplin. China a devenit linia mondială de producție, depășind giganții industriali din Japonia și Germania în primul deceniu al acestui secol. În 2004, China a reprezentat nouă la sută din valoarea adăugată a producției din lume, ajungând la 29 la sută în 2023, potrivit Băncii Mondiale.
CUM A CÂȘTIGAT CHINA
Washingtonul a presat Beijingul să-și îndeplinească agenda de reforme în această perioadă, îndemnând China să-și deschidă piețele și să se abțină de la impunerea de tarife mari și alte bariere asupra produselor exportate din Statele Unite. Ea a susținut ca firmelor americane să li se permită să investească în China fără a fi excluse din anumite sectoare sau să fie obligate să intre în asociații în participație cu firmele locale și să le transfere tehnologia americană. Și Washington a cerut guvernului chinez să înceteze să subvenționeze producția și exportul de bunuri, ceea ce a distorsionat piața globală. Dar această litanie de plângeri a fost în mare măsură ignorată.
În 2009, administrația Obama a condus un efort de a încheia Runda Doha – o negociere comercială multilaterală în cadrul Organizației Mondiale a Comerțului lansată în 2001. A făcut acest lucru în mare parte pentru că acordul rezultat ar fi consacrat China permanent ca „țară în curs de dezvoltare” conform regulilor OMC. Acest lucru i-ar fi permis Chinei să se bucure de „tratament special și diferențiat”, ceea ce însemna că China ar fi putut evita să-și asume același nivel de obligații și reguli – cu privire la accesul pe piață, protecția drepturilor de proprietate intelectuală și alte aspecte – ca și Statele Unite și alte țări industriale. Washingtonul s-a confruntat la acea vreme cu critici aproape generale pentru că a încurajat o regândire a premiselor negocierii. Dar era clar chiar și atunci că, lăsate neabordate, practicile economice ale Chinei vor perturba semnificativ sistemul comercial global.
Preocupări similare au motivat administrația Obama să continue Parteneriatul Trans-Pacific, un acord comercial de standard înalt negociat între 12 țări din jurul Pacificului. Această inițiativă a fost concepută pentru a oferi țărilor din regiunea Asia-Pacific o alternativă atractivă la modelul oferit de China. Acesta a reunit un grup de țări diverse care au fost dispuse să stabilească protecția puternică a muncii și a mediului, să limiteze utilizarea subvențiilor, să impună disciplina întreprinderilor de stat și să abordeze diverse preocupări specifice Chinei, cum ar fi protecția drepturilor de proprietate intelectuală. Până la finalizarea negocierilor Parteneriatului Trans-Pacific în 2015, totuși, acordurile comerciale, chiar și cele concepute pentru a contrabalansa China, deveniseră toxice din punct de vedere politic la nivel intern, iar Statele Unite au ajuns să se retragă din acord.
Din 2009 până în 2017, am fost mai întâi consilier adjunct pentru securitate națională pentru afaceri economice internaționale și apoi reprezentant comercial al SUA. În acest timp, i-am avertizat în mod constant pe omologii mei chinezi că mediul internațional benign care a permis succesul Chinei va dispărea dacă Beijingul nu-și va modifica politicile economice de pradă. În schimb, China și-a menținut în mare măsură cursul de acțiune. În orice caz, și-a dublat abordarea. Când Xi a venit la putere în 2012, a pus capăt efectiv erei „reformei și deschiderii” care se blocase deja sub Hu, a pus China pe un curs de dominare a tehnologiilor critice, a crescut producția până la supracapacitate și s-a angajat în creșterea condusă de export. Astăzi, după cum a observat economistul Brad Setser, volumul exporturilor Chinei crește cu un ritm de trei ori mai rapid decât comerțul global. În sectorul auto, se află în situația de a avea capacitatea de a produce două treimi din cererea mondială de automobile. Iar dominația sa se extinde dincolo de mașini; China produce, de asemenea, mai mult de jumătate din oferta globală de oțel, aluminiu și nave.
În cele din urmă, chiar și întreprinderile americane, care au fost întotdeauna un balast în relația bilaterală, s-au răcit față de China, deoarece proprietatea intelectuală le-a fost furată sau licențiată forțat, accesul lor pe piață în China a fost sever restricționat sau întârziat, iar subvențiile și preferințele Chinei pentru firmele naționale le-au tăiat oportunitatea. Fără nicio aparență de reciprocitate, relația s-a deteriorat. Politicienii ambelor partide și publicul american și-au întărit poziția față de China. Economiile europene și marile economii emergente au devenit, de asemenea, ostile politicilor Beijingului. Pe scurt, mediul internațional benign a dispărut.
Washingtonul, care nu a reușit să convingă Beijingul să-și schimbe politicile economice de pradă sau să avanseze cu un mecanism comercial alternativ pentru a contrabalansa China, a rămas cu o singură opțiune: Statele Unite trebuiau să devină mai asemănătoare Chinei. După decenii în care a criticat China pentru că impune tarife mari și alte restricții asupra exporturilor SUA, Statele Unite ridică acum aceleași bariere. După cum a calculat economistul Chad Bown, Trump a impus tarife care au crescut cota medie la importurile din China de la 3% la 19% în prima sa administrație, acoperind două treimi din toate importurile din China. Președintele Joe Biden a menținut aceste tarife și a adăugat taxe pentru alte produse chineze, inclusiv echipamente de protecție personală, vehicule electrice, baterii și oțel, crescând ușor tariful mediu la importurile din China. La mai puțin de două luni de la a doua sa administrație, Trump a impus un tarif suplimentar de 20% asupra tuturor importurilor americane din China – o mișcare mai amplă decât tarifele primei sale administrații și ale administrației Biden la un loc.
În mod similar, Statele Unite și-au schimbat abordarea de la bariere opuse la majoritatea fluxurilor de investiții bilaterale, la restricționarea severă a investițiilor Chinei în Statele Unite și a investițiilor SUA în anumite sectoare sensibile din China. Investițiile anuale chineze în Statele Unite au scăzut de la 46 de miliarde de dolari, în 2016, la mai puțin de 5 miliarde de dolari în 2022, potrivit grupului Rhodium. Și după ce a îndemnat Beijingul să renunțe la politicile industriale și de subvenții, Washingtonul însuși a intrat cu totul în politica industrială în timpul administrației Biden, prevăzând cel puțin 1,6 trilioane de dolari în Legea pentru investiții și locuri de muncă în infrastructură din 2021, CHIPS și Legea științei din 2022 și Actul de reducere a inflației din 2022.
DACĂ NU ÎI POȚI ÎNVINGE, ALĂTURĂ-TE LOR
A duce abordarea chineză cu un pas mai departe ar putea însemna adoptarea unui instrument-cheie în setul de instrumente al Beijingului: solicitarea firmelor chineze care investesc în străinătate să înființeze întreprinderi mixte cu firme naționale și să se angajeze în transferuri de tehnologie. O astfel de strategie ar putea spori nu doar competitivitatea industrială americană, ci și pe cea a altor țări afectate negativ de supracapacitatea Chinei, inclusiv multe din Europa.
Să luăm sectorul energiei curate ca exemplu evident. Producătorii de vehicule electrice din China inovează mai rapid și produc vehicule de înaltă calitate mult mai ieftin decât firmele din SUA; unele vehicule chinezești sunt cu până la 50% mai puțin costisitoare decât echivalentele lor americane, iar China reprezintă aproape 60% din vânzările globale de vehicule electrice la nivel mondial. Producătorii de baterii din China, producătorii de panouri solare și companiile de echipamente pentru energie curată au avantaje similare.
În Statele Unite, cota de piață a Chinei în vehiculele electrice este aproape inexistentă. Tarifele actuale și alte restricții ar putea împiedica orice aflux viitor de importuri. În același timp, producătorii auto europeni, în special cei din Germania, sunt constrânși de politicile interne de preferințe și de competitivitatea firmelor autohtone pe piața chineză, de care au depins pentru creștere. Și în ultimul timp, China a făcut incursiuni și pe piața europeană. Cota pe piață europeană a vehiculelor electrice din China a crescut de la aproape zero la sută în ianuarie 2019, la peste 11 la sută în iunie 2024.
Urmând exemplul Statelor Unite, Europa a introdus taxe pentru vehiculele electrice fabricate în China la sfârșitul anului trecut. Acest lucru a încetinit creșterea cotei de piață a Chinei. Dar doar oprirea unei creșteri a importurilor nu poate să rezolve problemele industriei auto europene. Pentru a menține locurile de muncă și capacitatea de producție, Europa pare să fie deschisă investițiilor chineze în producția de vehicule electrice în Europa. (Dimpotrivă, nu este clar dacă Trump ar saluta astfel de investiții sau ar continua să interzică vehiculele electrice chinezești pe piața americană din cauza potențialului lor de a urmări mișcările cetățenilor sau de a opri traficul.) Dacă Europa dorește să evite să devină doar o destinație pentru asamblarea finală a vehiculelor electrice chinezești, ar putea fi nevoită să împrumute o tactică de la Beijing și să solicite companiilor chineze să inițieze întreprinderi comune cu firme europene și să le transfere tehnologie.
CUM SĂ SCAPI DE CHINA
Nu este încă clar dacă Statele Unite pot depăși China cu propriul său manual. Beijingul pare să aibă o capacitate aproape nelimitată de a mobiliza capitalul și de a manipula politica comercială și de investiții în serviciul obiectivelor sale pe termen lung. Între timp, Actul de Reducere a Inflației de la Washington și Legea CHIPS și Știință, au fost mai probabil anomalii istorice decât primii pași într-o tendință către o politică industrială mai amplă, având în vedere neliniștea dintre parlamentarii republicani cu privire la adoptarea acestora. Într-adevăr, chiar dacă încearcă să stimuleze industria semiconductorilor din SUA, Trump a cerut abrogarea CHIPS and Science Act, care oferă subvenții pentru fabricarea semiconductorilor. Subvențiile oferite de Legea de reducere a inflației sunt susceptibile să se confrunte și cu provocări politice.
Există o dezbatere activă dacă administrația Biden a obținut suficient profit pentru politica sa industrială dincolo de câteva sectoare-cheie. Investițiile americane în producție au crescut și, probabil, capacitatea industrială s-a extins. Dar, după cum a subliniat economistul Jason Furman în Foreign Affairs la începutul acestui an, „proporția oamenilor care lucrează în producție a tot scăzut de zeci de ani și nu a mai crescut la loc, iar producția industrială internă generală rămâne stagnantă – în parte pentru că expansiunea fiscală supravegheată de Biden a dus la costuri mai mari, un dolar mai puternic și rate mai mari ale dobânzilor, iar toate acestea au creat obstacole pentru sectoarele de producție care nu au primit subvenții speciale din legislația pe care a susținut-o”. Orice s-ar spune, un lucru este clar: chiar și în sectoarele pe care administrația Biden le-a subvenționat, cum ar fi semiconductori și energia verde, calea pentru recâștigarea poziției de lider global este lungă și incertă.
Statele Unite pot juca jocul protecționist la fel ca și altele, dar în curând, inflația, costurile mai mari ale vieții și pierderile de locuri de muncă în industriile sau sectoarele afectate de represaliile altor țări vor începe să se simtă. Trump pare să creadă că un zid de taxe – precum și incertitudinea cu privire la activarea sau dezactivarea tarifelor într-un anumit moment – reprezintă un stimulent puternic pentru companii pentru a-și localiza producția în Statele Unite, unde pot fi sigure că mărfurile lor nu vor fi supuse tarifelor. Dar, în general, companiile care iau în considerare să facă investițiile de capital necesare pentru a stimula producția industrială în Statele Unite caută medii politice previzibile, nu tarife care sunt impuse dimineața și retrase după-amiaza. Cele mai multe pot decide să stea pe margine, păstrându-și rezervele, până când devine mai clar ce tarife intră în vigoare, împotriva cui și pentru cât timp.
Recordul istoric al tarifelor care generează creșterea locurilor de muncă în producție în Statele Unite este departe de a fi atins definitiv. Luați, de exemplu, tarifele impuse de Trump în 2018 importurilor din China. După cum a dezvăluit o lucrare din 2024 a cercetătorilor Rezervei Federale Aaron Flaaen și Justin Pierce, “creșterile tarifare adoptate de la începutul anului 2018 sunt asociate cu reduceri relative ale angajării în producție din SUA și creșteri relative ale prețurilor de producție. În ceea ce privește ocuparea forței de muncă în producție, creșterea costurilor inputurilor și tarifele de represalii reprezintă mai mult decât contribuția pozitivă a acestor canale de protecție, iar contribuția pozitivă a acestor canale de protecție este mai mult decât compensată”. Unele cercetări au sugerat că 75.000 de locuri de muncă din producție au fost pierdute ca urmare directă a tarifelor, ca să nu mai vorbim de pierderile suplimentare din tarifele de represalii. Experții economici Benn Steil și Elisabeth Harding au mai descoperit că productivitatea în industria siderurgică din SUA a scăzut, în timp ce productivitatea în alte sectoare a crescut, de când Trump a impus taxe de 25% la importurile de oțel în martie 2018. Producția pe oră în industria siderurgică din SUA a scăzut cu 32% din 2017.
Poate că abordarea lui Trump de a muta producția înapoi în Statele Unite va da roade, dar pentru ca acest lucru să se întâmple, guvernul SUA ar trebui să permită firmelor străine să facă efectiv astfel de investiții. Atât Biden, cât și Trump s-au opus achiziției companiei japoneze Nippon Steel de U.S. Steel, iar factorii de decizie din SUA încă dezbat dacă Fondul de Investiții Publice din Arabia Saudită poate dobândi o acțiune de control în PGA Tour, care organizează turnee de golf din SUA și nu este o industrie critică.
Statele Unite și alții imită China în mare parte pentru că China a reușit într-un mod neașteptat. Succesul său în domeniul vehiculelor electrice și a tehnologiei curate nu a venit din liberalizarea politicilor economice, ci din intervențiile statului în piață în numele obiectivelor naționaliste. Indiferent dacă Statele Unite pot concura sau nu cu China pe terenul de joc al Chinei, este important să recunoaștem un adevăr fundamental: Statele Unite operează acum în mare măsură în conformitate cu standardele Beijingului, cu un nou model economic caracterizat de protecționism, constrângeri asupra investițiilor străine, subvenții și politică industrială – în esență capitalism naționalist de stat. În războiul pentru cine ajunge să definească regulile de parcurs, bătălia s-a încheiat, cel puțin deocamdată. Și China a câștigat.
