Eșecurile din trecut arată clar că o pace impusă nu va dura, este concluzia unei ample analize publicate de Foreign Affairs.
Pe 18 februarie, oficiali ruși și americani s-au întâlnit în Arabia Saudită pentru a începe discuțiile care să pună capăt războiului din Ucraina – primul astfel de dialog la nivel înalt care a avut loc de la invazia masivă din 2022, dar fără reprezentanți ucraineni. Înaintea discuțiilor, președintele american Donald Trump i-a făcut concesii președintelui rus Vladimir Putin și de atunci îi spune președintelui ucrainean Volodimir Zelenski că se „joacă cu al treilea război mondial”. Adaptarea declarațiilor și pozițiilor rusești s-ar putea dovedi o mișcare provocatoare, dar inteligentă, de a-l aduce pe Putin la masa tratativelor, dar numai dacă Trump stabilește standarde și cerințe înalte odată cu începerea negocierilor.
Până acum, pașii lui Trump către negocieri au semănat prea mult cu acordul de la Minsk, care a început după anexarea Crimeei de către Rusia și ocuparea unor părți din regiunile Donețk și Luhansk ale Ucrainei în 2014. Negociat în așa-numitul summit în format Normandia – la care au participat șefii de stat din Franța, Germania, Rusia și Ucraina – acordul a produs două seturi de înțelegeri, Minsk I în 2014 și Minsk II în 2015, ambele stabilind termenii pentru o încetare a focului și subliniind pașii către o rezoluție politică în Donbas. Aceste acorduri slabe nu au fost niciodată implementate în mod corespunzător și, pe măsură ce Putin și-a lansat invazia din 2022, au fost anulate definitiv.
Contextul politic și strategic s-a schimbat dramatic din 2014. Dar lecțiile amare ale acordului de la Minsk rămân mai relevante ca niciodată. Din păcate, noile negocieri conduse de SUA par să reproducă slăbiciunile acordului de la Minsk, cum ar fi excluderea părților majore în conflict și grăbirea către o încetare a focului nedefinită, cu puține garanții de aplicare și de securitate. La fel ca negocierile actuale, acordurile de la Minsk au sacrificat perspectiva complicată, dar realizabilă a unei păci durabile, pentru câștiguri diplomatice pe termen scurt. Dacă Trump vrea cu adevărat să fie figura care pune capăt luptei dintre Rusia și Ucraina, nu ar trebui să repete greșelile de la Minsk.
OFERTE IMPUSE
Căutând un acord de principiu și amânând preocuparea privind detaliile, la mijlocul anilor 2010 Kremlinul a întins o capcană care a distrus acordurile de la Minsk – un truc pe care se pare că vrea să îl repună în practică și acum. Acordul de la Minsk nu a fost menit să se desfășoare în două etape. Acțiunea a fost inițiată de summitul în format Normandia prin Grupul de Contact Trilateral, care a inclus reprezentanți din Rusia, Ucraina și Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa (OSCE). Dar acordul Minsk I, semnat pe 5 septembrie 2014, nu a reușit să oprească avansul Rusiei. După luni de lupte continue și o înfrângere militară devastatoare pentru ucraineni la Debaltseve, un al doilea acord, Minsk II, a fost negociat și semnat pe 12 februarie 2015.
Deși summitul Normandia a fost menit să ofere un format incluziv, interesele ucrainene au fost de facto eliminate din negocierile de la Minsk, deoarece aparatele militare și civile ale țării se aflau pe poziții foarte slabe – și pentru că atât aliații Rusiei, cât și ai Kievului au exercitat presiuni intense pentru a grăbi un acord rapid. După semnarea ambelor acorduri de la Minsk au urmat înfrângeri militare majore pentru ucraineni în care Kievul a pierdut teritorii importante din jurul Ilovaisk și Debaltseve și a suferit pierderi semnificative.
Drept urmare, ucrainenii au perceput acordurile de la Minsk ca fiind impuse și mulți le-au respins de-a dreptul. De exemplu, în 2019, activiștii societății civile ucrainene, politicienii opoziției și veteranii de război au lansat o mișcare socială numită „Nu capitulării!”, care a mobilizat proteste în masă împotriva concesiunilor politice făcute Rusiei în cadrul acordului Minsk. Într-un sondaj realizat de Rating Group și lansat la mijlocul lunii februarie 2022, 63% dintre ucraineni au fost de părere că „acordurile [de la Minsk] ar trebui revizuite, iar cele noi să fie semnate” și doar 11% au considerat că Ucraina ar trebui să îndeplinească toate cerințele acordului de la Minsk. În parte, ucrainenii nu au acceptat niciodată pactul de la Minsk ca fiind legitim, deoarece Kievul a fost de acord cu compromisuri intolerabile.
CALUL TROIAN
Acordurile de la Minsk recomandau, de asemenea, ca trupele rusești să părăsească teritoriile ocupate din regiunile Donețk și Lugansk, dar numai dacă au avut loc alegeri locale și dacă Ucraina acorda acestor teritorii „statut special”, cu potenţialul drept de a-şi controla propriile forţe de poliţie şi de a numi judecători şi procurori – un privilegiu pe care nicio altă regiune ucraineană nu îl avea în acel moment. Rusia a prezentat această prevedere ca un pas către un model federal pentru Ucraina. Dar deși o astfel de creștere a autonomiei regionale ar putea fi interpretată ca fiind democratică, democrația sub ocupație nu funcționează. Un astfel de aranjament ar fi oferit Rusiei un cal troian pentru a submina din interior cursul pro-occidental al Ucrainei.
Deși partidele au fost de acord cu alegerile din Donețk și Lugansk în timpul negocierilor de la Minsk I, au contestat calendarul acestora. În noiembrie 2014, republicile, încă ocupate de forțele ruse, au organizat unilateral alegeri locale, susținând că astfel de alegeri trebuie să aibă loc înainte ca trupele să poată pleca. Dar Ucraina, OSCE și partenerii occidentali au considerat aceste alegeri ca nelegitime și neconforme cu acordul Minsk I, argumentând că trupele trebuiau să plece înainte de a avea loc alegerile și că alegerile ar trebui să aibă loc sub supravegherea OSCE. Dar teritoriile au rămas în continuare ocupate de forțele controlate de ruși, deși Rusia pretindea că nu avea trupe acolo, iar în 2018, au organizat din nou alegeri la fel de neconforme.
Astăzi, Rusia încearcă, de asemenea, să folosească negocierile pentru a se amesteca în afacerile interne ale Ucrainei, cerându-i să organizeze alegeri prezidențiale grăbite (care probabil că nu ar respecta standardele democratice), să restituie privilegii Bisericii Ortodoxe Ruse din Ucraina și să restabilească importanța limbii ruse. De data aceasta, liderii Ucrainei, grupurile societății civile și cetățenii au respins mai rapid astfel de tactici. Dar dacă din nou condițiile încetării focului vor fi decise de Moscova și de alți actori – în acest caz, Washington – fără o participare adecvată a Ucrainei de la început, Kievul nu va putea să-și apere interesele sau să-i convingă pe ucraineni de legitimitatea acordului, condamnând implementarea acestuia. Într-un sondaj realizat de Rating Group în martie 2024, mai mult de jumătate dintre respondenții ucraineni au fost de acord că, dacă vor fi contestați termenii unui posibil tratat de pace, „se vor alătura unui protest pașnic”; șapte la sută au spus că se vor alătura unui „protest armat”.
IMPLEMENTARE EŞUATĂ
Deoarece nicio încetare a focului nu va satisface pe deplin interesele Ucrainei sau Rusiei, orice acord va necesita supraveghere și aplicare strictă de către terți atât în timpul negocierii acordului, cât și după semnarea acestuia. Dispozițiile de punere în aplicare au fost fundamental deficiente în acordurile de la Minsk. Niciun text nu s-a referit la garanți sau la orice consecință pentru încălcarea acordului.
În schimb, au existat două încercări de implementare a acordurilor de la Minsk, dar ambele mecanisme au fost prost construite. În primul caz, Misiunea Specială de Monitorizare a OSCE – un organism înființat în martie 2014, înainte ca acest conflict militar să escaladeze cu adevărat și ulterior încorporat în acordurile de la Minsk – a fost însărcinată să monitorizeze încălcările de încetare a focului și să verifice dacă ambele părți au retras armele grele din prima linie. Dar nu a atribuit vreunei părți vina pentru încălcările la care a fost martoră, cu atât mai puțin nu a restabilit ordinea sau a aplicat sancțiuni.
Pe măsură ce conflictul continua să escaladeze, părțile au încercat să se implice mai direct și mai rapid decât prin intermediari ai Misiunii Speciale de Monitorizare a OSCE. În septembrie 2014, Rusia și Ucraina au înființat Centrul Comun pentru Control și Coordonare, o entitate formată din ofițeri militari ruși și ucraineni, dar care nu avea niciun document oficial de înființare. Ideea a fost de a permite martorilor să aibă acces de ambele părți ale frontului pentru a monitoriza mai bine orice încălcare a încetării focului. Însă acel organism nu avea, de asemenea, mecanisme de sancționare. În plus, orice capabilități pe care le avea pentru a pune în aplicare acordurile au fost limitate în 2017, când Rusia și-a retras reprezentanții și i-a înlocuit cu emisari din regiunile Donețk și Lugansk ocupate, deturnându-și din nou responsabilitatea pentru conflict. Fără nici o aplicare sau chiar supraveghere, Rusia ar putea apoi să încalce în mod repetat acordurile, fără repercusiuni imediate.
Implementarea acordurilor de la Minsk a fost, de asemenea, împiedicată de ambiguitatea privind părțile semnatare și de faptul că nu era clar care dintre ele aveau obligații. Rusia și-a schimbat rolul și s-a prezentat drept un mediator între Ucraina și republicile separatiste Donețk și Lugansk. În cele din urmă, toți cei care ar fi trebuit să fie trași la răspundere cu privire la acorduri au rămas nelămuriți dacă acestea erau obligatorii din punct de vedere juridic. Nici președintele ucrainean, nici președintele rus nu au semnat acordurile Minsk I sau II. Și nici parlamentul Ucrainei, nici cel al Rusiei nu au ratificat niciunul dintre acorduri. (O rezoluție a Consiliului de Securitate al ONU a cerut părților să pună în aplicare Minsk II într-o rezoluție din 2015, dar această solicitare a avut un efect redus.) Aceste defecte nu au putut fi remediate prin niciun fel de eforturi ulterioare; au existat cel puțin opt documente – inclusiv protocoale, memorandumuri, addenda și decizii ale Grupului de Contact Trilateral – și toate au contribuit la eșecul acordurilor.
Redactarea fiecărei propoziții a unui acord, chiar dacă este doar o încetare a focului, cât mai detaliată și formulată căt mai atent posibil – precizând obligațiile și creând termene-limită clare și specificații tehnice pentru monitorizare și responsabilitate – întărește acordurile împotriva manipulării. Orice acord pentru a pune capăt războiului din Ucraina trebuie să fie cât mai clar și să conțină un mecanism de aplicare mult mai robust. În primul rând, orice reglementare ar trebui să includă măsuri de securitate care, în cazul unei încălcări, să poată fi invocate rapid și independent. Rusia va fi interesată în mod deosebit de reducerea la minimum a garanțiilor de securitate pentru Ucraina, astfel încât asemenea garanții ar fi preferabil să fie convenite de Ucraina și aliații săi înainte de negocierile cu Rusia. Un acord de încetare a focului sau de pace trebuie, de asemenea, să integreze un mecanism de monitorizare, verificare și responsabilitate care să identifice în mod obiectiv și rapid încălcările de încetare a focului, să atribuie fără ambiguitate vina uneia dintre părți și, cel mai important, să restabilească conformitatea — dacă este necesar, prin impunerea de sancțiuni pentru încălcări. Având în vedere lipsa actuală de încredere între părți, o misiune militară comună de menținere a păcii, ai cărei membri sunt de acord cu toate părțile negociatoare, ar putea fi o cale de urmat.
Soluțiile tehnice pentru aplicarea unei încetări a focului vor trebui, de asemenea, să țină cont de natura războiului modern. Linia frontului din Ucraina se întinde în prezent pe peste 3.000 de kilometri, cu lupte intense care au loc pe aproximativ 970 de kilometri. Aceasta este de cel puțin zece ori mai mare decât linia frontului din timpul negocierilor de la Minsk. Orice idee că o zonă de conflict atât de mare – extinsă și mai mult prin utilizarea dronelor, a rachetelor ghidate cu precizie și a sistemelor de război electronic – poate fi controlată fără o punere în aplicare robustă este o iluzie.
În cele din urmă, Europa va trebui să joace un rol important – și unul mai disciplinat și responsabil decât la mijlocul anilor 2010. În timpul negocierilor de la Minsk, Franța și Germania au fost mediatori care au intermediat acordurile pripite și au prezidat grupurile de lucru ale Grupului de Contact Trilateral care au urmat. Ei au rezistat față de recunoașterea republicilor separatiste pe care Rusia le-a stabilit în Donețk și Lugansk, dar au greșit grav, împreună cu Ucraina, permițându-le să semneze acordurile, fără a crea obligații clare pentru Rusia.
Astăzi, majoritatea țărilor europene par să fi înțeles măsura în care interesele de securitate ale Ucrainei sunt și ale Europei. Atitudinea permisivă care a stricat negocierile de la Minsk trebuie evitată – și, din păcate, atât Rusia, cât și Statele Unite au luat măsuri pentru a exclude chiar țările europene care au învățat lecțiile amare ale Minskului din discuțiile actuale. Europa are nevoie de un loc la masa negocierilor; o poziție unificată privind furnizarea de sprijin de securitate, militar și economic Ucrainei; și alinierea la strategia de negociere a Ucrainei.
PRIVIND PE TERMEN LUNG
Trump a stabilit un interval de timp de câteva zile până la câteva luni pentru a ajunge la un acord de încetare a focului în Ucraina. În același timp, nu i-a cerut nimic lui Putin, iar Rusia continuă să facă presiuni asupra Ucrainei pe câmpul de luptă și să atace infrastructura civilă din întreaga țară. Grăbirea unui acord este o abordare greșită, deoarece va permite Rusiei să manipuleze negocierile. Chiar dacă Trump își imaginează că un acord temporar poate fi extins ulterior, nu se poate mișca atât de repede. Primele linii ale războiului trebuie mai întâi stabilizate, astfel încât luptele în curs să nu tulbure discuțiile. Apoi, evitarea ambiguității devastatoare din Minsk și a defectelor de aplicare va dura un timp. Va necesita o pregătire și o coordonare substanțială din partea părților, inclusiv Rusia, Ucraina și Europa, precum și Statele Unite.
Procesul de negocieri de la Minsk a facilitat o detensionare temporară a ostilităților. Dar, în cele din urmă, a subminat căutarea unei soluții pe termen lung, a pregătit scena pentru un conflict mai devastator și a pătat moștenirea tuturor celor implicați în el. O rezoluție care să aplice lecțiile de la Minsk va fi esențială pentru apărarea intereselor SUA, precum și a reputației lui Trump.
