Speranța este eternă în lumea diplomației marilor puteri. Chiar și astăzi, în plin război comercial cu China, care încalcă toate normele, se vorbește despre un fel de acord la nivel înalt între președintele american Donald Trump și omologul său chinez, Xi Jinping. Trump a declarat că „i-ar plăcea să ajungă la un acord cu China”. Xi, care a răspuns la atacul tarifar al lui Trump într-un mod măsurat și țintit, a lăsat deschisă ușa pentru o soluție negociată. O astfel de evoluție în relațiile dintre SUA și China ar putea părea tentantă în acest moment deosebit de tensionat, dar istoria rivalității strategice dintre China și Statele Unite și politica internă a fiecărei țări fac ca probabilitatea ajungerii la un acord să fie foarte redusă, scriu William Hurst și Peter Trubowitz într-o analiză din Foreign Affairs.
<< Din 1950, China și Statele Unite au trecut de mai multe ori de la cooperare la confruntare și invers. Au făcut acest lucru din motive geopolitice și politice interne. De regulă, au reușit să coopereze în domeniul securității numai atunci când s-au confruntat cu un pericol clar și prezent din partea unui inamic comun. De exemplu, vizita istorică a președintelui american Richard Nixon în China, în 1972, a dus la o serie de acorduri menite să țină în frâu Uniunea Sovietică. Și cele două țări au reușit să coopereze economic doar atunci când erau guvernate de coaliții interne care susțineau expansiunea comerțului internațional, cum a fost cazul în anii 1990 și la începutul anilor 2000. În același timp, cooperarea în domeniul securității și al economiei a fost întotdeauna dificilă.
Astăzi, nu există nimic – nici pe plan internațional, nici pe plan intern – care să sugereze că acesta este un moment propice pentru China și Statele Unite să depășească conflictele dintre ele, fie în domeniul securității, fie în cel economic. Ambele țări sunt guvernate în prezent de coaliții naționaliste virulente, iar politica internă este dominată de o reacție anti-globalizare. De asemenea, nu există nicio amenințare comună la adresa securității care să apropie cele două țări. Dimpotrivă, este mai probabil ca acestea să se afle în tabere opuse (sau cel puțin să aibă obiective diametral opuse) în ceea ce privește conflictele internaționale, cum ar fi cele dintre Rusia și Ucraina sau dintre Israel și Iran. Doar o singură dată în ultimii o sută de ani, în plin Război Rece, în anii 1950 și 1960, China și Statele Unite s-au aflat în conflict total pe ambele planuri ale politicii internaționale. Având în vedere că situația actuală seamănă tot mai mult cu cea de atunci, este greu de imaginat că vreunul dintre lideri ar putea reseta în mod semnificativ relațiile sau aborda vreuna dintre problemele majore care îi despart.
Trump nu va dori să joace cărțile pe care le are în mână. Dacă ar insista pentru o înțelegere grandioasă, aceasta ar fi aproape sigur una faustiană pentru Statele Unite. Pentru ca Washingtonul să încheie un acord cuprinzător și general, Statele Unite ar trebui probabil să facă concesii în privința Taiwanului sau a pretențiilor Beijingului în Marea Chinei de Sud, riscând astfel să destrame o arhitectură de securitate care a stat la baza stabilității regionale timp de decenii.
Costurile strategice pentru Statele Unite ale cedării influenței în regiune către China depășesc cu mult orice potențiale beneficii economice, inclusiv accesul sporit la piața chineză sau chiar renașterea industriei americane. Având în vedere circumstanțele, factorii de decizie americani ar trebui să se concentreze pe obiective mai ușor de gestionat și mai importante, cum ar fi reducerea riscului unui război accidental, în special în Marea Chinei de Sud și în alte zone fierbinți. Un pas mic, dar real, înapoi de la marginea prăpastiei ar fi într-adevăr grandios.
ADVERSARI UTILI, PARTENERI UTILI
Istoria arată că relațiile dintre China și Statele Unite se deteriorează atunci când țările nu au un dușman comun și când interesele economice naționaliste și introvertite sunt în ascensiune în politica internă. De exemplu, după victoria Partidului Comunist în Războiul Civil Chinez din 1949, americanii, de la Wall Street până la Main Street, au considerat Republica Populară Chineză ca o parte esențială a amenințării comuniste globale în expansiune, orchestrată de la Moscova. Această viziune s-a cristalizat în timpul Războiului din Coreea, când cele două țări s-au înfruntat pe câmpul de luptă, și s-a consolidat în anii 1960, când rivalitatea strategică dintre SUA și China s-a extins în întreaga lume în curs de dezvoltare, ca parte a competiției din Războiul Rece pentru „inimile și mințile” oamenilor.
Imperativele politice interne au susținut aceste considerente geopolitice și au alimentat ostilitatea de ambele părți. În anii 1950 și 1960, globalizarea și liberalizarea comerțului erau excluse din agenda politică a ambelor țări, deși din motive diferite. Statele Unite preferau comerțul controlat, nu liberalizat, concentrându-se aproape exclusiv pe legăturile comerciale cu aliații occidentali. Între timp, Washingtonul a făcut tot posibilul pentru a izola și pedepsi China din punct de vedere economic, impunând un embargo comercial extins. În China lui Mao Zedong, acest lucru nu conta prea mult. În acei ani, China nu era interesată de comerțul cu lumea exterioară. În afară de Uniunea Sovietică, Coreea de Nord și câteva alte avanposturi precum Albania, China menținea legăturile economice cu străinătatea la un nivel minim.
În primele două decenii ale Războiului Rece, China și Statele Unite nu erau doar rivali strategici acerbi, ci și „adversari utili” unul pentru celălalt pe plan intern, după cum a observat politologul Tom Christensen. Liderii politici din ambele țări au găsit avantaje în a indica un dușman implacabil în momentele critice de vulnerabilitate internă. Pentru Mao, acest lucru a însemnat consolidarea puterii după dezastruosul Marele Salt Înainte și în mijlocul tumultului Revoluției Culturale. Iar pentru președinții americani de la Dwight Eisenhower la Lyndon Johnson, indicarea unei Chine ostile a contribuit la promovarea unei politici externe de implicare mai profundă în Vietnamul de Sud în fața unui public care nu ar fi acceptat-o pe baza propriilor merite. Această tactică a avut însă prețul consolidării poziției radicalilor din ambele țări, ceea ce a adâncit și mai mult prăpastia dintre Beijing și Washington.
În anii 1970, Beijingul considera Moscova o amenințare chiar mai mare decât Washingtonul. Cei doi giganți comuniști au avut conflicte la frontieră în 1969, iar anxietatea Beijingului de a se confrunta cu ambele superputeri mondiale era palpabilă. În același timp, Statele Unite căutau să se extragă dintr-un război profund nepopular în Asia de Sud-Est și să-și recalibreze strategia din Războiul Rece în Asia și dincolo de aceasta. China și Uniunea Sovietică nu mai erau considerate în mod universal la Washington ca parte a unui bloc comunist monolitic, iar această convergență a intereselor strategice a dus la o dezghețare a relațiilor dintre SUA și China, începând cu vizita lui Nixon în China, facilitată de diplomația secretă a consilierului său pentru securitate națională, Henry Kissinger.
Vizita a marcat începutul unei „alianțe tacite”, după cum a spus Kissinger la acea vreme, pentru a contrabalansa puterea sovietică. Deși relațiile diplomatice oficiale nu au fost stabilite până în 1979, anii 1970 au pregătit terenul pentru o serie de inițiative strategice, de la „diplomația ping-pong” și alte ofensive de șarm, la intensificarea schimburilor comerciale și tehnice, până la începuturile unei cooperări reale în domeniul apărării, care a durat pe tot parcursul anilor 1980. Deși cooperarea strategică a înflorit, cooperarea economică dintre China și Statele Unite a rămas limitată în anii 1970. Economia Chinei era încă în mare parte autarhică și deconectată de piețele globale. Toată industria era deținută de stat, iar agricultura era încă colectivizată. Succesorul lui Mao, Hua Guofeng, a dublat chiar și eforturile predecesorului său, înlocuind planurile centrale pe cinci ani cu unul pe zece ani.
Abia în anii 1980, când coalițiile interne favorabile globalizării s-au consolidat în ambele țări, interesele de securitate și economice ale celor două părți au fost pentru scurt timp sincronizate. În China, noul lider suprem, Deng Xiaoping, împreună cu adjuncții săi Hu Yaobang și Zhao Ziyang, au urmărit reforme economice structurale, angajând China în realizarea dublei obiective de reformă a pieței și integrare în economia globală. În Statele Unite, președintele Ronald Reagan a susținut globalizarea, promovând liberalizarea comerțului și piețele deschise. În același timp, din punct de vedere strategic, China și Statele Unite au continuat să coopereze împotriva Uniunii Sovietice. Anii 1980 au fost marcați de colaborarea în armarea luptătorilor din rezistența afgană (mujahedinii) în timpul invaziei sovietice din Afganistan, ceea ce a consolidat și mai mult relațiile de securitate dintre SUA și China. Apariția coalițiilor pro-globalizare în ambele țări, combinată cu un inamic comun, a creat un mediu propice pentru cooperarea economică și strategică care avea să dureze până la sfârșitul Războiului Rece.
Prăbușirea Uniunii Sovietice în 1991 a schimbat fundamental calculele. Odată cu dispariția inamicului comun, rațiunea strategică a cooperării în domeniul securității a dispărut aproape complet, chiar dacă cooperarea economică a înflorit. La Washington, puterea economică și militară crescândă a Beijingului a ridicat semne de întrebare cu privire la credibilitatea prezenței Statelor Unite în Asia, la fel ca și disponibilitatea Chinei de a riposta împotriva ceea ce percepea ca fiind încălcări ale intereselor sale în regiune. Criza din Strâmtoarea Taiwan din 1995-1996, când Beijingul a lansat o serie de rachete în apropierea Taiwanului ca avertisment împotriva mișcărilor de independență, a scos în evidență problemele și a ridicat miza. În fața asertivității Chinei, Statele Unite și-au demonstrat angajamentul militar față de Taiwan prin desfășurarea mai multor portavioane în regiune.
Având doar interese economice comune, relațiile dintre Beijing și Washington erau afectate de motive contradictorii, în timp ce liderii se confruntau cu presiuni contradictorii de cooperare și concurență. Președintele american Bill Clinton, de exemplu, a elaborat o justificare pentru dublarea intereselor economice, care, în opinia sa, ar putea duce într-o zi la o aliniere strategică: utilizarea liberului schimb și a investițiilor ca mijloc de integrare a Chinei în ordinea mondială condusă de SUA. Cu succesorul lui Deng, Jiang Zemin, care a aprofundat politicile reformiste, China părea dispusă să joace jocul. Rezultatul net a fost o creștere spectaculoasă a comerțului dintre SUA și China și începerea negocierilor care au dus la aderarea Chinei la Organizația Mondială a Comerțului (OMC) în 2001. De atunci, economiile SUA și Chinei sunt profund interconectate.
NEALINIERE
Anul trecut, China și Statele Unite au înregistrat schimburi comerciale cu bunuri și servicii în valoare de peste 580 de miliarde de dolari. China este al treilea partener comercial al Statelor Unite. Statele Unite, la rândul lor, sunt cea mai mare piață de export a Chinei, fără a lua în calcul blocurile regionale precum Asociația Națiunilor din Asia de Sud-Est sau UE. Beijingul deține peste 1.000 de miliarde de dolari în titluri de stat americane. Dar această dependență economică reciprocă maschează forțe centrifuge mai profunde care au separat treptat cele două țări. Pe plan intern, atât liderii americani, cât și cei chinezi se confruntă cu o presiune politică crescândă de a se orienta spre interior și de a se îndepărta de piețele globale – și aproximativ din același motiv: inegalitatea și dislocarea pe care se crede că le-a provocat globalizarea.
În Statele Unite, dislocarea economică precipitată și accelerată de globalizare a dus la o reacție din ce în ce mai puternică împotriva liberului schimb și a instituțiilor internaționale. Semnele problemelor erau evidente încă din anii 1990, în lupta pentru Acordul de Liber Schimb Nord-American al lui Clinton și protestele de la Seattle împotriva OMC. Dar abia după criza financiară globală din 2008 și odată cu administrația Obama, preocupările interne legate de pierderea locurilor de muncă și practicile comerciale ale Chinei au devenit teme electorale fierbinți. Legiuitorii de la Capitol Hill au asociat din ce în ce mai mult problemele economice ale Statelor Unite cu emergența Chinei ca putere economică. De aici a fost doar un pas până la agenda neomercantilă anti-chineză „America first” promovată de Trump în campania electorală și apoi din Biroul Oval.
Evoluții paralele aveau loc și în China – mai întâi sub conducerea lui Hu Jintao în prima decadă a acestui secol, apoi într-o manieră mai dramatică sub Xi în anii 2010 – pe măsură ce țara se orienta către un naționalism mai asertiv și o agendă politică axată pe interior. Xi a pus accentul pe „prosperitatea comună” și echitatea socială, tranziția verde și, în cele din urmă, „Visul chinezesc”, care promitea creșterea nivelului de trai, dar și o calitate generală mai bună a vieții, o Chină puternică și încrezătoare și o economie mai orientată către consumatori, axată pe tehnologii de vârf. Aceste măsuri au implicat reducerea dependenței de tehnologia și investițiile străine și creșterea cererii interne, încurajarea inovării interne și favorizarea statului în detrimentul pieței. În anii 2010, temându-se că Statele Unite câștigă inimile și mințile tinerilor chinezi, Beijingul a dat din ce în ce mai mult vina pe Washington pentru problemele sale economice și sociale.
Cu fiecare parte aruncând vina pe cealaltă și fără un inamic comun care să creeze stimulente pentru cooperare, spațiul politic pentru alinierea în chestiuni strategice și militare s-a restrâns. Încercările de a găsi un teren comun în ceea ce privește provocările netradiționale în materie de securitate, precum terorismul, schimbările climatice și sănătatea globală, au eșuat în timpul administrațiilor George W. Bush și Obama. Pentru Washington, lupta împotriva așa-numitului război global împotriva terorismului a fost primordială în prima decadă a secolului, în timp ce Beijingul s-a concentrat mult mai mult pe evoluțiile din Asia de Est. Eforturile de cooperare dintre SUA și China în domeniul schimbărilor climatice s-au împotmolit în dispute mai ample privind comerțul, tehnologia, subvențiile și proprietatea intelectuală.
Până în 2020, pandemia de COVID-19 a scos la iveală și a exacerbat tendințele conflictuale. În Statele Unite, liderii politici au criticat China pentru modul în care a gestionat epidemia, Trump denumind peiorativ boala „virusul chinezesc”. China a respins aceste acuzații și și-a prezentat răspunsul la pandemie ca fiind superior, folosind ulterior „diplomația vaccinurilor” pentru a concura cu Statele Unite și a-și consolida imaginea globală. Pandemia a intensificat, de asemenea, naționalismul economic: ambele țări au luat măsuri pentru a-și securiza lanțurile de aprovizionare critice pe plan intern și, ulterior, în timpul președinției lui Joe Biden, pentru a restricționa accesul la materiale cheie și tehnologii de vârf.
Pe măsură ce neîncrederea strategică s-a adâncit în timpul mandatului lui Biden, Washingtonul și Beijingul au ajuns să privească acțiunile celeilalte părți prin prisma rivalității dintre marile puteri. Ambele țări au căutat din ce în ce mai mult să instrumentalizeze aspecte ale interdependenței lor (impunând controale la exportul de microcipuri și pământuri rare, de exemplu) și să intensifice amenințările cu privire la datoria publică, fluxurile de investiții de stat sau dirijate de stat și multe altele. Politica economică nu putea deveni același tip de câmp de luptă ca în anii 1950 și 1960, când China și Statele Unite operau în sfere comerciale separate. Dependența reciprocă a necesitat un dans mai subtil, dar a deschis și noi căi de concurență și unghiuri de influență care erau de neconceput în timpul Războiului Rece. Deși ambele părți recunosc necesitatea de a preveni escaladarea rivalității într-un conflict deschis, relația rămâne volatilă și instabilă.
MAI PUȚIN ESTE MAI MULT
La șase luni de la instalarea noii administrații Trump, relațiile au devenit și mai precare. Tarifele exagerate impuse de Trump asupra Chinei în aprilie, majorate până la un nivel uluitor de 145%, aveau scopul de a-l forța pe Xi să se așeze la masa negocierilor și, eventual, să pregătească terenul pentru o înțelegere grandioasă. Dar răspunsul rapid și ferm al liderului chinez – majorarea tarifelor la produsele americane la 125% și impunerea de restricții la exportul de minerale rare și magneți esențiali– sugerează că astfel de tactici dure și coercitive nu vor da rezultate. Deși ambele părți au convenit între timp asupra unui armistițiu comercial temporar, Trump, și nu Xi, a fost cel care a cedat primul. În lipsa unor concesii majore din partea lui Trump pe probleme critice pentru ambițiile geopolitice ale lui Xi, este extrem de puțin probabil ca acesta din urmă să cedeze cererilor primului în materie de comerț și economie. Aici este problema.
Având în vedere situația actuală, orice acord important ar necesita ca Statele Unite să recunoască implicit o mare parte din Asia de Est și Asia de Sud-Est ca sferă de influență de facto a Chinei, în schimbul unei recunoașteri similare a sferei de influență a SUA în emisfera vestică, în Atlantic, în insulele Pacificului și în Oceania. O astfel de înțelegere ar compromite însă grav securitatea aliaților principali ai SUA, inclusiv Japonia și Filipine, și ar putea foarte bine să determine Japonia și alte țări din Asia să ia în considerare opțiuni drastice pentru a-și garanta securitatea, inclusiv achiziționarea de arme nucleare. Aceasta este o rețetă pentru ceea ce specialiștii în relații internaționale numesc o dilemă periculoasă de securitate, în care eforturile fiecărei țări de a-și spori propria securitate amenință securitatea altor țări, declanșând un ciclu de neîncredere și potențiale conflicte. De asemenea, ar crea un precedent periculos pentru politica alianțelor globale și normele de neproliferare. Erodarea încrederii aliaților în Statele Unite ar îngreuna eforturile viitoare de formare a coalițiilor, slăbind poziția strategică a Statelor Unite în Indo-Pacific și în întreaga lume.
O perspectivă economică des discutată a unui acord global ar implica, între timp, reducerea tarifelor americane de către Trump, relaxarea controalelor asupra exporturilor de tehnologie avansată și permiterea investițiilor chineze în sectoare cheie ale economiei americane, în schimbul acceptului lui Xi de a relaxa restricțiile la exportul de metale rare și de a limita politicile anticoncurențiale ale Chinei – inclusiv subvențiile și furtul de proprietate intelectuală – care au dezavantajat de mult timp întreprinderile americane. Un astfel de acord ar oferi fiecărei părți ceva ce își doresc sectoarele economice interne cheie, dar ar contribui puțin la soluționarea problemelor mai profunde care afectează cele două economii, și anume scăderea nivelului de trai, creșterea prețurilor și piața slabă a locurilor de muncă. Orice acord care nu aduce beneficii economice tangibile și imediate va alimenta probabil cererile mai puternice de protecționism, temerile legate de globalizare și sentimentele de xenofobie și neîncredere.
Pentru a servi mai bine interesele SUA, Trump ar fi înțelept să-și recalibreze ambițiile în materie de negocieri, orientându-se către obiective mai restrânse, dar strategice și realizabile. Printre acestea ar trebui să figureze în primul rând prevenirea conflictelor accidentale în Marea Chinei de Sud, prin canale de comunicare mai fiabile, dialoguri între armate și măsuri de consolidare a încrederii, cum ar fi proceduri de notificare prealabilă a lansărilor spațiale și procese de gestionare în timp real a războiului cibernetic și a pirateriei informatice. Astfel de inițiative nu numai că ar reduce probabilitatea unei escaladări, dar ar și reasigura aliații din Asia cu privire la angajamentul Statelor Unite față de pacea și securitatea regională. Prin acorduri incrementale, de exemplu, Trump și Xi ar putea aborda probleme specifice, cum ar fi securitatea maritimă și libertatea de navigație, convenind asupra unui cod de conduită și a unor protocoale pentru gestionarea întâlnirilor navale la distanță mică. Cei doi lideri ar putea, de asemenea, să stabilească norme împotriva spionajului cibernetic și a furtului cibernetic comercial sponsorizat de stat.
Progresele moderate în domeniul economic necesită, în primul rând, un cadru comun care să asigure previzibilitatea reglementărilor și a condițiilor comerciale: creșterea și scăderea săptămânală sau lunară a tarifelor și a altor bariere dăunează atât intereselor SUA, cât și celor ale Chinei. Se pot înregistra apoi progrese în alinierea standardelor și practicilor privind drepturile lucrătorilor și protecția mediului. China a demonstrat o voință semnificativă de a avansa în această direcție, nu în ultimul rând prin înăsprirea drastică a standardelor de emisii – îmbunătățind calitatea aerului în toate orașele chineze în ultimul deceniu – și prin inițierea, cel puțin din 2010, a unei aplicări mult mai stricte a protecției muncii, inclusiv a normelor de sănătate și siguranță, a salariilor minime și a orelor suplimentare. Dacă Washingtonul ar reuși să consolideze un acord bilateral privind, de exemplu, practicile de bază în domeniul muncii sau protocoalele privind gazele cu efect de seră, acest lucru ar ajuta, nu ar dăuna, lucrătorilor și producătorilor americani, deoarece ar atenua unele dintre avantajele competitive ale Chinei pe care sindicatele americane și alte părți le-au denunțat de mult timp ca fiind neloiale.
Statele Unite ar beneficia, de asemenea, în mare măsură de orice progres în direcția creșterii transparenței și deschiderii sectorului financiar chinez, de exemplu prin obligarea chiar și a sectoarelor neesențiale ale întreprinderilor de stat să divulge mai multe informații și prin facilitarea accesului pe piața chineză pentru băncile, asigurătorii și firmele financiare americane și internaționale. Unele dintre aceste reforme au fost componente importante ale acordului care a adus China în OMC, dar nu au fost niciodată puse în aplicare în mod corespunzător. Dacă Trump ar urmări chiar și progrese modeste în acest sens, ar putea contribui la furnizarea de informații și oportunități mai bune pentru firmele americane care operează pe piața chineză.
Prin acordarea priorității acestor rezultate limitate și realizabile, Trump are ocazia de a plasa cea mai importantă relație bilaterală din lume pe o bază mai solidă. Politica SUA față de China trebuie să se bazeze pe o evaluare lucidă a condițiilor internaționale și interne predominante. Acest lucru înseamnă recunoașterea faptului că, în absența unui dușman comun, orice acord important încheiat de Washington riscă să fie contraproductiv, având în vedere că securitatea sporită pe care Beijingul o dorește în regiune poate proveni numai din concesii unilaterale din partea SUA. În același timp, concesii pe care China este dispusă să le ofere în domeniul comerțului în schimbul concesii din partea SUA în domeniul securității sunt puțin probabil să aducă ușurarea pe care o cer electoratul anti-globalizare. Având în vedere spațiul politic atât de restrâns pentru negocieri sau compromisuri între China și Statele Unite, pașii mici în direcția corectă sunt mai importanți decât orice promisiuni de acorduri grandioase. >>
