Pentru a descuraja o invazie a Ucrainei, amenințările Washingtonului trebuie să fie mai dure, scrie Foreign Affairs, în contextul discuțiilor în curs dintre cele două mari puteri.
<< Pe măsură ce la Geneva încep discuțiile între diplomații americani și ruși cu privire la soarta Ucrainei, Europa se află în pragul războiului. Strategia SUA este de a negocia cu Rusia în timp ce amenință cu sancțiuni „devastatoare” dacă președintele rus, Vladimir Putin, decide să-și invadeze vecinul estic. Oficialii administrației Biden au subliniat o serie de sancțiuni pe care le-ar putea impune Kremlinului, de la vizarea sistemului financiar al Rusiei până la limitarea capacității țării de a importa tehnologie.
Dar amenințarea Occidentului cu sancțiuni economice poate funcționa doar dacă măsurile propuse ar face acțiunea militară rusă împotriva Ucrainei suficient de costisitoare pentru a schimba calculul cost-beneficiu al Kremlinului. Putin, totuși, vede Ucraina ca fiind crucială pentru statutul de mare putere al Rusiei și pentru propria sa moștenire personală. Deci, pentru ca sancțiunile să funcționeze, ele trebuie să fie mai costisitoare decât beneficiul imens pe care Putin îl percepe din controlul asupra Ucrainei.
Acest lucru nu pare să fie în vizor: de notat că, după ce oficialii administrației Biden și-au escaladat amenințările, bursa rusă și moneda sa abia s-au clintit. Ridicarea colectivă din umeri a piețelor reflectă opinia Kremlinului cum că Statele Unite nu vor da curs sancțiunilor dure de care vorbesc. Factorii politici ruși știu că multe dintre tacticile care ar putea dăuna serios Rusiei – cum ar fi reducerea exporturilor rusești de mărfuri sau introducerea pe lista neagră a băncilor ruse – ar fi costisitoare și pentru Occident, ceea ce face să fie incert dacă administrația Biden va da curs acestor amenințări. În cele din urmă, sancțiunile dure din punct de vedere economic vor necesita acordul Chinei și asta ar putea crea o serie de alte probleme pentru Statele Unite.
Sancțiunile trebuie să muște
În trecut, Putin a demonstrat că este dispus să suporte sancțiuni moderat costisitoare pentru a restabili dominația Rusiei asupra fostelor sale state satelit. După ce Rusia a pus mâna pe Crimeea și a ocupat o parte din regiunea Donbas din Ucraina, în 2014, Statele Unite și Europa au impus restricții mai multor mari firme rusești, interzicându-le accesul la piețele internaționale de capital, care, conform Fondului Monetar Internațional, au redus PIB-ul Rusiei undeva între 1,0 și 1,5 la sută. De asemenea, Statele Unite au interzis companiilor să facă afaceri în Crimeea și au interzis exportul anumitor tehnologii de foraj petrolier, ceea ce a redus producția de petrol a Rusiei, dar nu cu o cantitate uriașă. Kremlinul a concluzionat că acesta este un preț corect de plătit pentru Crimeea și Donbas și nu are de gând să restituie niciunul dintre teritorii, indiferent cât timp rămân aceste sancțiuni în vigoare.
De data aceasta, Rusia și-a stabilit obiective și mai înalte. În loc să încerce să apuce două bucăți de teritoriu ucrainean, vrea să forțeze întreaga țară să revină în sfera sa de control. Pentru a face acest lucru, Rusia a adunat o forță de invazie vastă la granița cu Ucraina, una capabilă să treacă prin apărarea ucraineană până la Kiev. Între timp, Rusia își menține capacitatea de a lansa atacuri cu rachete și lovituri aeriene asupra țintelor din toată Ucraina. Dacă Kremlinul crede că un procent din propriul său PIB este un preț corect pentru Crimeea și Donbas, ar fi cu siguranță dispus să plătească mai mult pentru a achiziționa restul țării.
Biden spune că este gata să impună costuri economice „devastatoare” dacă Rusia invadează. Administrația sa a amenințat cu un „răspuns cu acțiune rapidă și de mare impact” în privința sancțiunilor, a declarat recent un oficial, pentru New York Times. Dar chiar și cele mai detaliate declarații ale oficialilor administrației s-au concentrat pe pașii pe care SUA i-ar putea lua, mai degrabă decât pe cei pe care se vor angaja. Oficialii americani au discutat despre măsuri severe, cum ar fi decuplarea Rusiei de la Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (SWIFT), dar acest lucru ar necesita sprijin european și, prin urmare, ar putea fi dificil de implementat, deși unii lideri europeni au semnalat că sunt deschiși să ia în considerare astfel de măsuri.
Între timp, promisiunea Washingtonului de a lucra cu aliații pentru sancțiuni poate fi văzută ca un semn de slăbiciune, nu de putere. Defernța față de aliați – în special, Germania – este ceea ce l-a determinat pe Biden să refuze să sancționeze conducta Nord Stream 2 (care transportă gaze din Rusia în Germania) la începutul acestui an. Acum, Germania și Franța rezistă unui demers al Uniunii Europene de a specifica ce sancțiuni ar impune dacă Putin invadează de fapt Ucraina. Noul cancelar german, Olaf Scholz, și-a început mandatul de premier cu un apel la dialog cu Moscova, care în limbaj diplomatic german înseamnă prea adesea „concesii”. Aliații occidentali trimit mesaje periculos de contradictorii cu privire la disponibilitatea lor de a impune orice altceva mai mult decât o palmă financiară pe încheietura mâinii.
Între timp, în Statele Unite, Congresul s-a concentrat pe sancțiuni fără o mușcătură economică serioasă. Unii membri ai Congresului sunt fixați să anuleze gazoductul Nord Stream 2, măsură care ar impune Rusiei costuri economice aproape de zero. Dacă Nord Stream 2 va fi anulat, Rusia va continua pur și simplu să livreze gaze către Europa prin rutele existente. Există deja un excedent de capacitate de conductă, volumul vânzărilor de gaze rusești către Europa ar rămâne neschimbat. Kremlinul ar putea vedea accentul pus pe Nord Stream 2 ca o dovadă că Statele Unite nu sunt serioase în a impune costuri.
Sancționarea oligarhilor ruși și a prietenilor lui Putin, o altă măsură care are un sprijin puternic din partea Congresului, este la fel de puțin probabil să schimbe calculul Kremlinului. Există motive întemeiate pentru a-i împiedica să spele bani prin sistemele financiare occidentale, dar acest lucru ar avea un impact redus asupra politicii externe a Kremlinului. Elita de afaceri a Rusiei ar prefera să continue să călătorească în Occident și să-și păstreze conturile bancare străine. Dar nu ea decide politica externă a Rusiei: Putin o face, cu sfatul unui cerc restrâns de șefi ai serviciilor de securitate, majoritatea fiind deja sancționați.
Având în vedere că dezbaterile interne din SUA se concentrează pe măsuri cu costuri reduse și având în vedere că Europa este divizată dacă să susțină sancțiuni costisitoare, Putin ar putea crede că Statele Unite blufează atunci când amenință cu sancțiuni dure. Washingtonul are sancțiuni puternice în arsenalul său, cum ar fi includerea pe lista neagră a băncilor ruse. A aplicat astfel de măsuri în trecut împotriva Iranului și Coreei de Nord. Nu există nicio îndoială că Statele Unite ar putea șterge conexiunile Rusiei cu sistemul financiar global: oficialii americani au discutat despre includerea pe lista neagră a principalelor bănci rusești, împiedicarea băncilor să convertească ruble în dolari și deconectarea Rusiei de la rețeaua de comunicații interbancare SWIFT. Dar implementarea oricăreia dintre aceste măsuri ar fi costisitoare pentru aliații din Europa. Ar afecta direct și China, cel mai mare consumator de mărfuri rusești. Și asta ar putea aduce complicații pe care administrația Biden ar prefera să le evite.
Factorul chinez
În 2014, Statele Unite nu au fost nevoite să cântărească atent potențiala reacție a Chinei la impunerea de sancțiuni asupra Kremlinului. Acest lucru s-a datorat în mare parte faptului că măsurile nu au lovit China într-un mod semnificativ. Puține mărfuri fabricate în China au fost afectate de controalele la export, iar China nu avea investiții semnificative în Crimeea. Drept urmare, Beijingul a putut condamna sancțiunile, dar le-a putut și permite companiilor să le respecte, în puținele cazuri în care acestea au avut un impact asupra afacerilor.
Dar dacă Washingtonul impune sancțiuni mult mai dure, răspunsul chinez ar putea fi mult diferit. La urma urmei, China este cel mai mare partener comercial al Rusiei. Nu este clar dacă companiile chineze ar înceta să mai aibă de-a face cu o firmă rusă importantă pe care Statele Unite au ales să o treacă pe lista neagră. Procedând astfel, ar contribui la întărirea puterii financiare a SUA și ar demonstra potența instrumentelor care ar putea fi folosite cu ușurință împotriva Chinei în viitor. Rusia și China au colaborat deja pentru a stabili mecanisme alternative de plăți dacă sancțiunile SUA le obstrucționează sistemele bancare. Dacă China ar alege să respingă sancțiunile SUA, iar companiile sale nu s-ar conforma, ar pune Washingtonul într-o situație dificilă. Companiile chineze ar încălca legislația SUA, dar orice acțiune legală împotriva lor ar necesita măsuri riscante de escaladare, cum ar fi impunerea de sancțiuni asupra marilor firme chineze. Alternativa, totuși, ar fi să acceptăm că China nu trebuie să urmeze sancțiunile SUA, ceea ce le-ar submina dramatic raza de acțiune economică.
Aceeași dilemă se aplică și amenințării administrației Biden de a întrerupe capacitatea Rusiei de a cumpăra semiconductori, smartphone-uri sau piese pentru companii aeriene. Smartphone-urile sunt produse în principal în China, de exemplu, astfel încât orice control al exportului asupra componentelor smartphone-urilor ar funcționa numai dacă China ar fi dispusă să le aplice. Beijingul s-ar putea arăta nărăvaș cu sancțiunile SUA și ar putea îndrăzni să riposteze, ceea ce ar deschide un al doilea front într-un război financiar de mare putere.
China a luat anterior măsuri umilitoare pentru a evita încălcarea sancțiunilor SUA. Băncile de stat chineze, de exemplu, au refuzat să deschidă conturi pentru directorul executiv al Hong Kong-ului, Carrie Lam, după ce Statele Unite i-au impus sancțiuni. Sancțiunile americane care au șansa de a schimba calculul Kremlinului ar putea forța însă o regândire la Beijing. Dacă ar exista vreodată un moment în care să fie încercată subminarea puterii financiare americane, acesta ar fi.
La urma urmei, în ceea ce privește impactul lor asupra economiei globale, sancțiunile financiare dure împotriva Rusiei ar putea fi cea mai amplă utilizare a sancțiunilor de la folosirea lor de către Statele Unite împotriva finanțelor japoneze și importurile de petrol, înainte de al Doilea Război Mondial. Acesta este motivul pentru care Rusia poate crede că Statele Unite blufează atunci când amenință cu sancțiuni dramatice. Kremlinul crede că are o toleranță mult mai mare la risc decât omologii săi americani sau europeni.
Dacă Biden se gândește serios să folosească sancțiunile pentru a modela calculul Rusiei, administrația sa trebuie să-și ascută mesajul. Administrația ar trebui să numească băncile rusești pe care le-ar pune pe lista neagră, tranzacțiile specifice pe care le-ar interzice și companiile care ar fi în pericol de a fi supuse sancțiunilor. Atunci, Kremlinul ar putea începe să ia mai în serios amenințările cu privire la sancțiuni. >>
