De la începutul invaziei pe scară largă asupra Ucrainei, Rusia a înregistrat un deficit bugetar, iar o schiță de proiect pentru 2025 anticipează un deficit de 1, 1 trilioane de ruble (aproximativ 11 miliarde de dolari, sau 0,5 % din PIB). În prezent, acest decalaj este acoperit prin împrumuturi, dar, deși soldul fondului suveran al țării pare robust, o privire mai atentă arată că majoritatea activelor nu pot fi vândute rapid. Asta înseamnă că, în caz de criză – cum ar fi o scădere a prețului țițeiului Brent la 55 de dolari pe baril, conform previziunilor Băncii Centrale a Rusiei – Fondul ar oferi doar un sprijin economic de scurtă durată, care ar putea dura doar câteva luni, scrie The Insider (rusă – AICI, engleză – AICI).
Dispariția plasei de siguranță a Rusiei
Conceptul izolării veniturilor excepționale din petrol ale Rusiei într-un fond separat a fost introdus pentru prima dată de Vladimir Putin în cel de-al doilea an al său ca președinte, în timpul unui discurs în fața Adunării Federale privind bugetul pe 2002. Ideea i-a fost atribuită economistului Andrei Illarionov, care la acea vreme era consilier prezidențial. Inițial, Putin a sugerat nu un fond de sine stătător, ci mai degrabă două bugete: un buget de bază calculat prin prisma unui preț scăzut al petrolului și un buget suplimentar putea fi pus în aplicare dacă prețurile ar fi fost mai mari. Cu toate acestea, Ministerul de Finanțe nu a creat niciodată două bugete separate. În schimb, în 2004, conceptul a evoluat în Fondul de Stabilizare – o rezervă financiară în care ar fi acumulate toate veniturile excedentare, adică veniturile obținute atunci când prețul petrolului din Urali depășește 20 de dolari pe baril.
Forța motrice din spatele acestei plase de siguranță financiară, ministrul de finanțe de atunci, Alexei Kudrin, a apelat adesea la analogii biblice pentru a elucida conceptul. „Iosif l-a servit pe conducătorul Egiptului, care căuta o explicație pentru visele sale. Iosif a interpretat celebra viziune a șapte vaci slabe și șapte vaci grase care pășteau pe un câmp, o viziune pe care nimeni altcineva nu o putea explica. El a prevăzut șapte ani abundenți și șapte ani de foamete, sfătuind să se colecteze impozite și să se creeze un fond de rezervă pentru cereale, pentru a ajuta în anii slabi”, a explicat Kudrin în 2008. În esență, a dezvoltat el, „aceasta este o parabolă despre Fondul de Stabilizare, dar și despre natura ciclică a economiei globale”.
Practica de a economisi veniturile excepționale în loc să le cheltuiască a condus la critici la adresa Ministerului de Finanțe, iar echipa lui Kudrin s-a confruntat cu un control special pentru deținerea activelor Fondului de stabilizare în titluri străine, în principal obligațiuni americane. „Practic ați jefuit țara, trilioane de ruble au fost irosite, nu încercați să ne păcăliți, nu aveați niciun drept să trimiteți acești bani în străinătate”, i-a spus liderul LDPR Vladimir Jirinovski lui Kudrin în timpul unei sesiuni a Dumei din 2008. „De ce nu investiți aceste fonduri în capitalul uman, prin achiziționarea de echipamente străine avansate pentru sectoarele noastre de sănătate, educație și știință?”, a replicat deputatul Nikolai Bezborodov.
Deși Fondul de Stabilizare a fost adesea acuzat că ar fi drenat bani din economia rusă pentru a-i investi în străinătate, între 2004 și 2008, economia a crescut mai rapid decât în orice altă perioadă. De asemenea, rubla s-a apreciat în raport cu dolarul. În timpul celor patru ani de existență a fondului, PIB-ul Rusiei exprimat în dolari s-a triplat. În această perioadă, guvernul a acumulat aproape patru trilioane de ruble în Fondul de stabilizare, ceea ce reprezintă 8,5% din PIB. Alocările fondului au fost direcționate către plata datoriei externe și transferurile de pensii, restul fiind investit. Regulile de gestionare a fondului erau simple, dar stricte: investițiile erau limitate la conturile valutare (45% în dolari, 45% în euro și 10% în lire sterline) și la obligațiunile guvernamentale de top din anumite țări dezvoltate. În mod firesc, ideea că orice parte a acestui portofoliu ar fi fost riscantă era exclusă.
Al doilea capitol din istoria fondurilor suverane rusești a început la 1 februarie 2008 și a durat aproape un deceniu. În această perioadă, Rusia a gestionat atât un fond de rezervă, cât și un fond de bogăție națională, create în urma împărțirii fondului de stabilizare în două părți inegale. Fondul de rezervă a primit 80% din active (3 trilioane de ruble), în timp ce NWF a primit restul de 20%. Motivul oficial al divizării a fost abordarea unor noi obiective. După șase ani de acumulare, fondurile erau acum disponibile pentru o utilizare mai activă: Fondul de rezervă servea drept rezervă imediată a guvernului, în timp ce NWF – destinat inițial să fie numit „Fondul pentru generațiile viitoare” – era rezerva pe termen lung. Planul prevedea ca Fondul de rezervă să completeze bugetul în anii deficitari, în timp ce NWF urma să cofinanțeze economiile voluntare de pensii și să acopere deficitele din bugetul fondului de pensii.
Structura de finanțare a acordat prioritate Fondului de rezervă. Veniturile excedentare au fost canalizate în primul rând către acesta și numai după ce acesta a acumulat mai mult de 10 % din PIB (redus ulterior la 7 %), fondurile au fost direcționate către FEN, care putea fi investit în întreprinderi mai riscante sau chiar potențial neprofitabile.
Investițiile din Fondul de rezervă trebuiau să respecte, cu mici relaxări, aceleași reguli stricte care guvernau Fondul de stabilizare. Cu toate acestea, Codul bugetar a acordat de la început o mai mare flexibilitate FEN, permițând investiții în „titluri de creanță și acțiuni ale persoanelor juridice”, precum și în „acțiuni ale fondurilor de investiții (participații)”. În 2010, experții de la Institutul Gaidar au remarcat că „rolul Fondului suveran în abordarea problemelor sociale este în prezent minim”, adăugând că „NWF nu reușește în mod clar să își îndeplinească rolul desemnat, dar nesusținut din punct de vedere instituțional și legislativ, de instrument pentru abordarea provocărilor pe termen lung ale sistemului de pensii din Rusia”. În 2013, Putin a aprobat utilizarea unei părți din NWF pentru proiecte de infrastructură (40 % din fond, plafonat la 1,7 trilioane de ruble, cu câte 10 % suplimentare alocată pentru proiectele Fondului rus de investiții directe și Rosatom).
Dar, destul de curând, sistemul s-a defectat complet. Criza financiară și prețurile scăzute ale petrolului au pus capăt intrărilor, iar anul 2014 s-a dovedit deosebit de dăunător, deoarece sancțiunile occidentale impuse ca urmare a anexării Crimeei au lovit în același timp în care prețul petrolului a scăzut la jumătate. Deficitul bugetar rezultat a forțat guvernul să apeleze agresiv la rezerve, iar în 2015, Ministerul Finanțelor a permis finanțarea directă a bugetului din fonduri. În câțiva ani, Fondul de rezervă a fost aproape epuizat, iar în 2018, activele rămase au fuzionat cu NWF, marcând sfârșitul erei celor două fonduri.
După declanșarea invaziei la scară largă din Ucraina în februarie 2022, NWF a înregistrat un alt declin puternic: partea sa lichidă, disponibilă pentru utilizare rapidă, s-a redus cu 3 trilioane de ruble și acum totalizează doar 5,3 trilioane de ruble (ponderea NWF în PIB scăzând de la 7,2 % la 2,8 %). În timp ce deficitul bugetar prevăzut pentru 2025 este relativ modest (1,1 trilioane de ruble, sau 0,5% din PIB), situația s-ar putea schimba dramatic dacă previziunile destul de optimiste ale guvernului nu se materializează. Aceste previziuni se bazează pe un preț așteptat de 69,7 dolari pe baril pentru petrolul rusesc și pe o rată de creștere a PIB de 2,5%, cu o inflație de 4,5%. Problema principală a NWF este că majoritatea activelor sale sunt ilichide și nu ar fi de mare folos în cazul unei crize bruște.
Activele nelichide nefolositoare
NWF deține în prezent puțin sub 13 trilioane de ruble (133,7 miliarde de dolari), echivalentul a 6,7% din PIB-ul Rusiei și aproape atât cât intenționează bugetul federal să cheltuiască pentru război în 2025. Cu toate acestea, nu tot NWF poate fi accesat cu ușurință. Partea lichidă se ridică la 5 trilioane de ruble, în principal în yuani și aur, pe care Ministerul de Finanțe le vinde în funcție de necesități. Pe baza tendințelor recente, această parte ar putea fi epuizată în termen de doi-trei ani. Banca centrală a Rusiei sugerează chiar că, într-un scenariu cu risc ridicat (cum ar fi o scădere a prețurilor materiilor prime de la 70 la 55 de dolari pe baril de petrol Brent), această parte lichidă a FEN ar putea fi epuizată până la sfârșitul anului 2025.
În acel moment, guvernul ar trebui să apeleze la partea greu de vândut, care reprezintă 60 % din totalul fondului și care este investită – sau, pentru a o spune direct, cheltuită – în diverse proiecte de sprijin. Aproape un sfert din activele totale ale fondului, 3 trilioane de ruble (30,8 miliarde de dolari), sunt investite în acțiuni Sberbank, cu alte 722 de miliarde de ruble (7,4 miliarde de dolari) în acțiuni preferențiale la Căilor Ferate Ruse, 690 de miliarde (7,1 miliarde de dolari) în depozite la VEB.RF, 492 de miliarde (5,1 miliarde de dolari) în obligațiuni ale Autostrăzilor Ruse și câteva sute de miliarde de ruble în acțiuni ale VTB și Gazprombank, Aeroflot, DOM.RF, obligațiuni Rostec, obligațiuni GTLK. Unele pot fi găsite chiar și în proiecte private cu eficiență economică variabilă, inclusiv: NLK-Finance LLC, Aviacapital-Service LLC și Fondul de Dezvoltare Teritorială.
Astfel de investiții ar fi de neconceput pentru un fond suveran normal cu reguli stricte, precum cel al Norvegiei, și chiar pentru Fondul rus de stabilizare din timpul mandatului lui Kudrin. De exemplu, 300 de miliarde de ruble (3,1 miliarde de dolari) din NWF au fost folosite pentru a achiziționa 160 de aeronave închiriate care fuseseră blocate de proprietarii străini la începutul războiului. Banii au mers la NLK-Finance LLC, o filială a Administrației Aeroporturilor Civile (Aerodromuri), deținută de stat. Compania de stat GTLK se ocupă, de asemenea, de leasingul aeronavelor, primind încă 152 de miliarde de ruble (1,6 miliarde de dolari). Deși aeronavele sunt active comerciale capabile să genereze venituri și sunt într-adevăr un subiect de investiții, acestea sunt considerate prea riscante pentru a fi gestionate de un fond de stat. În plus, este puțin probabil ca societățile să răscumpere vreodată aceste obligațiuni. Prin urmare, atunci când se face o planificare prudentă, cel mai bine este să se presupună că partea aceasta a NWF nu valorează nimic.
Lipsa unei plase de siguranță
Dacă deciziile politice ar fi favorizat disciplina bugetară, transparența, concurența loială și o politică pașnică care să respecte vecinii săi, acumularea de rezerve ar fi putut continua, oferind bugetului o sursă suplimentară de venituri care nu ar fi fost legate de impozitare. Gestionarea unui portofoliu de obligațiuni străine fiabile este o sarcină mai simplă decât supravegherea eficienței investițiilor în infrastructură și în alte proiecte.
Cu toate acestea, acest lucru nu s-a întâmplat, iar o astfel de gestionare a NWF va avea consecințe clare pentru buget și pentru economia rusă în viitor.
În primul rând, FEN nu poate deveni principalul donator pentru buget – partea sa lichidă deține fonduri limitate (2,8 % din PIB). În prezent, guvernul reușește să utilizeze alte metode de finanțare pentru a acoperi un deficit moderat (estimat la mai puțin de 2 % din PIB până la sfârșitul anului 2024, conform Ministerului de Finanțe). Acestea includ, în principal, împrumuturi interne și retragerea de fonduri de la întreprinderile de stat. Cu toate acestea, resursele NWF rămân cruciale pentru multe dintre întreprinderile și proiectele mai puțin eficiente în care investește, precum și pentru numeroase persoane fizice care au interese personale în spatele acestora.
În al doilea rând, dinamica activelor NWF este probabil să fie inerțială, ceea ce înseamnă că, în timp, acestea se vor epuiza treptat. Deși este puțin probabil ca fondul să fie complet epuizat până în 2025, acesta ar putea scădea cu câteva trilioane de ruble și ar putea fi complet epuizat în decurs de 2-3 ani.
În prezent, Ministerul de Finanțe nu se așteaptă la un astfel de scenariu și chiar își propune să acumuleze fonduri suplimentare – vizând acumularea a 5,5 trilioane de ruble (56,6 miliarde de dolari) de active lichide până la sfârșitul anului 2025 și 9,3 trilioane de ruble (95,6 miliarde de dolari) până la sfârșitul anului 2027. Cu toate acestea, acest lucru se poate întâmpla numai dacă condițiile sunt favorabile Rusiei: prețul petrolului trebuie să rămână peste 70 de dolari și, ulterior, să nu scadă sub 66 de dolari pe baril, cheltuielile militare trebuie să se stabilizeze (acestea au crescut constant în fiecare an), printre alți factori care trebuie, de asemenea, să se alinieze. Dimpotrivă, într-un scenariu marcat de crize economice semnificative și de o creștere puternică a deficitului bugetar, FEN nu va mai putea îndeplini rolul pentru care fondurile de rezervă au fost inițial destinate la începutul anilor 2000.
