Una dintre problemele aflate pe agenda publică a discuţiilor privind reforma instituțiilor statului o reprezintă și restrângerea numărului de Ordonanţe emise de către Guvern. Practic, o analiză a situaţiei din ultimii 30 de ani ne arată că Parlamentul a devenit o anexă a Guvernului, iar legiferarea este, mai de grabă, făcută de către Guvern decât de Parlament. Parlamentul şi-a pierdut din atributul său de ,,unică autoritate legiuitoare a ţării’’ fiind cel care aprobă Ordonanţele şi Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului. Constituţia României reglementează prin art. 108 şi art. 115 instituţia „delegării legislative” ce urmăreşte să rezolve unele probleme de politică legislativă printr-o categorie specială de acte ale Guvernului, denumite Ordonanţe.
Delegarea legislativă constituie o excepţie de la regula legiferarii prin intermediul legilor adoptate de Parlament, excepție întemeiată pe condiţii speciale, derivate din existenţa unor necesităţi insurmontabile de reglementare pe care Parlamentul nu le poate satisface eficient în acel moment. Numai în aceste condiţii, Parlamentul poate recurge la abilitarea Guvernului, prin lege, să emită ordonanţe, în temeiul articolului 108 şi al articolului 115 din Constituţie, stabilind în mod obligatoriu domeniul lor – cu excluderea celui al legilor organice – şi data până la care ele se pot emite, rezervându-şi, practic întotdeauna, prin aceeaşi lege de abilitare, şi dreptul de a le aproba, potrivit procedurii legislative. Potrivit alineatului 1 al articolului 115 din Constituţie, Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe (simple) în domenii care nu fac obiectul legilor organice.
Aşadar, prin Constituţie se admite ca şi Guvernul, organ al puterii executive, să fie învestit de către Parlament, în anumite condiţii, cu atribuţii ce vizează funcţia legislativă, specifică Parlamentului. Interdicţia reglementării de către Guvern în domeniul legii organice priveşte numai ordonanţele Guvernului adoptate în baza unei legi speciale de abilitare. Dacă în practică Parlamentul a abilitat până acum Guvernul să emită ordonanţe doar în perioada vacanţelor parlamentare (1 -31 ianuarie şi 1 iulie – 31 august), niciun text de lege nu interzice Parlamentulului să abiliteze Guvernul să emită ordonanţe şi în perioada în care Parlamentul se află în sesiune.
Dacă în privinţa ordonanţelor (simple) ale Guvernului există limitarea adoptării numărului lor ca urmare a necesităţii unei legi de abilitare a Parlamentului şi a interzicerii adoptării lor în domeniul legilor organice, o asemenea limitare nu este prevăzută însă de alineatul 4 al articolului 115 din Constituţie, referitor la ordonanţele de urgenţă.
Aşadar, dacă ordonanţele (simple) ale Guvernului se emit totdeauna în baza unei legi adoptate de către Parlament şi în domenii expres prevăzute în legea de abilitare, ordonanţele de urgenţă sunt emise ori de câte ori este necesar, dar numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânata, fiind necesară motivarea urgenţei. O privire de ansamblu asupra a ceea ce s-a întâmplat în ultimii 30 de ani în România ne arată că ponderea Ordonanţelor de urgenţă în cadrul actelor normative adoptate este foarte mare. Raportat la legile adoptate de Parlament în fiecare an, situaţia este următoarea:
Aproape jumătate din activitatea legislativă a Parlamentului este alcătuită din legi de aprobare a ordonanţelor sau a ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului. Spre exemplu, din cele 796 de legi adoptate de către Parlament în anul 2001, 300 de legi au fost cele de aprobare a ordonanţelor de urgenţă şi a unora din cele 138 de ordonanţe simple emise de Guvern în anul 2000.
Cauzele creşterii exponenţiale a numărului de ordonanţe de urgenţă emise de către Guvern sunt multiple, printre acestea numărându-se:
- creşterea numărului de specialişti din cadrul Guvernului în detrimentul celor din Parlament;
- viteza de reacţie a Guvernului care lucrează după principiul colegialităţii, faţă de Parlament care lucrează totdeauna cu majorităţi, uneori greu de întrunit;
- un dialog mult mai bun al Guvernului cu instituţiile UE şi o înţelegere mai bună de către acesta a politicilor de la nivelul Uniunii.
O analiză a situaţiei ordonanţelor de urgenţă emise de către guvernele din ultimii 30 de ani ne arată că cele mai multe ordonanţe de urgenţă au fost emise de către Guvernul condus de Călin Popescu Tăriceanu. Acesta a adoptat 730 de ordonanţe de urgenţă în cei 4 ani de guvernare, cu o medie de aproape 200 de ordonanţe de urgenţă pe an. La polul opus se află Guvernele conduse de Petre Roman și Theodor Stolojan care nu au emis nicio ordonanță de urgență și Guvernul condus de Nicolae Văcăroiu care în cei 4 ani de guvernare a adoptat numai 19 ordonanţe de urgenţă.
Numărul mare de ordonanţe de urgenţă adoptate de către Guvern a dus cu sine şi la creşterea numărului de legi adoptate de Parlament în fiecare legislatură. Astfel, dacă în legislatura 1992-1996 Parlamentul a adoptat un total de 522 de legi, în legislatura 2000-2004 Parlamentul a atins un record absolut, el adoptând un număr de 2690 de legi. Or, în asemenea condiţii este greu de asigurat un cadru legislativ stabil şi corent care să ofere cetăţenilor previzibilitatea şi predictibilitatea raporturilor juridice.
De multe ori au fost situaţii care au sporit această impredictibilitate şi imprevizibilitate a legii deoarece fie unele ordonanţe de urgenţă au fost aprobate de Parlament cu foarte mare întârziere, fie unele ordonanţe de urgenţă au fost respinse de către Parlament. Este şi cazul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 248/2000 pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 64/1998 privind acordarea unor facilităţi la plata preţului acţiunilor şi la plata unor obligaţii bugetare, în scopul privatizării Societăţii Comerciale „Petromidia” – S. A. Constanţa care a fost aprobată de către Parlament după 12 ani, abia în anul 2012 prin Legea nr. 155/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 680 din 1 octombrie 2012.
Ce trebuie făcut? Să legiferăm mai puțin şi mai bine!
Consiliul de Stat francez, în Raportul său de activitate pe anul 1991 făcea acest îndemn către legiuitorul francez: să legifereze mai puţin şi mai bine! Acest îndemn era reluat şi în Raportul de activitate pe anul 2006 constatând că după 15 ani nu se îmbunătăţise activitatea în ceea ce priveşte calitatea legislaţiei.
Dacă privim la ceea ce se întâmplă şi în sistemul de drept românesc vom observa că nevoia de a legifera mai puţin şi mai bine este una stringenţă. Avem nevoie de calitate în schimbul cantităţii de legi. O legislaţie stufoasă care se modifică în mod frecvent şi care conţine multe neclarităţi nu este în măsură să asigure unui sistem de drept suportul cetăţenilor.
Mai mult, legiferarea pe calea ordonanţelor de urgenţă nu este în măsură să asigure cadrului legislativ o predictibilitate de care cetăţenul are nevoie. Or, în ultimii 25 de ani, legiferarea pe această cale a reprezentat mai degrabă regula.
În analiza de faţă am plecat de la o constatare simplă, dar care ne dă de gândit cu privire la rolul legilor într-o societate. Mai precis, am încercat să observ în ce măsură unele instituţii juridice precum „delegarea legislativă” sunt utilizate în scopul pentru care au fost create. Este necesară delegarea legislativă de la Parlament către Guvern? Dacă da, în ce măsură ajută la o stabilitate legislativă şi la o predictibilitate a raporturilor juridice?
Concluzia este că pentru a-şi atinge scopul pentru care a fost gândită „delegarea legislativă” sunt necesare câteva ajustări ale acestei instituții:
- revizuirea Constituţiei în sensul simplificării procedurii legislative;
- stabilirea unui termen limită în care Parlamentul să aprobe sau să respingă,după caz, ordonanțele de urgență ale Guvernului;
- interzicerea reglementării pe calea ordonanțelor de urgență în domenii rezervate legilor organice.
Dacă ar fi să ţinem cont de numărul mare al ordonanţelor de urgenţă emise ar însemna că în ultimii 25 ani am fost într-o perioadă de perpetuă urgenţă.
Ștefan DEACONU este profesor de drept constituțional și director al Centrului de Drept Constituțional și Instituții Politice din cadrul Facultății de Drept a Universității din București. Este avocat și președinte al Curții de arbitraj comercial internațional de pe lângă CCIR, iar între anii 2005-2012 a îndeplinit funcția de consilier prezidențial pe probleme constituțional-legislative.
