Pericolul în creștere al ambiguității SUA în dosarul Taiwan

„În ultimul an, întrebări cheie – va folosi China forța împotriva Taiwanului ? Cum poate fi cel mai bine descurajată agresiunea chineză? – s-au mutat în centrul dezbaterilor despre politica externă a SUA. Acest lucru se datorează unei combinații de factori. Oficialii și analiștii de la Washington recunosc din ce în ce mai mult că China are acum capacitatea de a lupta cu Statele Unite ale Americii pentru Taiwan – o noțiune care părea cândva îndepărtată. Există, de asemenea, un sentiment din ce în ce mai mare printre observatorii americani că președintele chinez, Xi Jinping, după ce a suferit puține consecințe pentru represiunea orchestrată în Hong Kong și mutările agresive din Marea Chinei de Sud, dar și convins că Statele Unite se află într-un declin inexorabil, se simte pregătit să forțeze ritmul unificării cu Taiwan”, scriu Richard Haass și David Sacks, în Foreign Affairs.

<< Ca răspuns la această îngrijorare crescândă, administrația președintelui american Joe Biden a acordat prioritate consolidării relațiilor cu Taiwan și a semnalat că ia în serios amenințarea la adresa Taiwanului. Departamentul Apărării a numit pe bună dreptate China „pacing challenge” și a descris un potențial conflict asupra Taiwanului drept „pacing scenario”, în timp ce comandantul Comandamentului Indo-Pacific al SUA a declarat că cel mai mare pericol din regiune vine din amenințarea unei Chine care folosește forța împotriva Taiwanului. Dar prioritățile bugetare ale administrației și postura forței globale nu reflectă un sentiment de urgență. De asemenea, administrația nu a reușit să explice Congresului și poporului american de ce Taiwanul contează suficient pentru a pune viețile americanilor, sărind în apărarea sa.

Ceea ce a făcut administrația Biden a fost, de asemenea, defectuos. A îmbrățișat oficial politica de lung parcurs a ambiguității strategice, abținându-se să afirme în mod explicit că Statele Unite ar sări în apărarea Taiwanului dacă China ar folosi forța împotriva insulei. Dar este puțin probabil ca această abordare să descurajeze o Chină din ce în ce mai asertivă, tolerantă la risc și capabilă. Cartea de joc care a funcționat atunci când Taiwan și Statele Unite au avut un avantaj militar față de China este puțin probabil să țină la distanță Armata Populară de Eliberare, care și-a petrecut ultimele două decenii și jumătate pregătindu-se pentru un conflict în Taiwan. Ceea ce are nevoie Washingtonul acum este o politică de „claritate strategică”. Așa cum am susținut în Foreign Affairs, în urmă cu un an, cea mai bună modalitate de a reduce riscul de război ar fi să-i explicăm Chinei că Statele Unite vor răspunde la un atac împotriva Taiwanului cu toate instrumentele de care dispune, inclusiv sancțiuni economice severe și forța militară. Washingtonul trebuie să-i explice Beijingului că costul agresiunii ar depăși cu mult orice potențiale beneficii.

În anul scurs de când am pledat în acest sens, Biden a părut de mai multe ori să articuleze o versiune a clarității strategice, sugerând că Statele Unite ar ajuta Taiwanul să se apere, în cazul unui atac chinez. În fiecare caz, însă, oficialii administrației au renunțat ulterior la declarațiile lui Biden, în acest proces semnalând o lipsă de voință față de China și neliniștind aliații și partenerii care caută în Statele Unite un ghidaj clar, astfel încât să își poată ajusta pozițiile în consecință. La această confuzie se adaugă și faptul că, în ciuda insistenței oficiale că nimic nu s-a schimbat, administrația a făcut mișcări vizibile pentru a îmbunătăți legăturile SUA cu Taiwan: acțiunile sale au fost adesea mai potrivite cu comentariile informale ale lui Biden decât cu poziția sa oficială. Rezultatul net este că riscul unei erori de calcul chinezești și șansele unui conflict au crescut.

Acestea fiind spuse, deși claritatea strategică ar reduce șansa de conflict, ea nu este un glonț de argint. Ar trebui să fie însoțită de investiții considerabile în capabilitățile SUA pentru a permite apărarea Taiwanului. Iar Washingtonul trebuie să completeze actualizările militare cu eforturi diplomatice care ar semnala Chinei costurile economice și politice pe care le-ar suferi dacă ar acționa agresiv. Gândiți-vă la asta ca la o căutare a clarității pentru a spori descurajarea.

Statele Unite ar trebui să ofere, de asemenea, o măsură de liniștire Chinei, subliniind că Washingtonul continuă să adere la politica „o singură Chină” și nu sprijină independența Taiwanului. În practică, acest lucru ar presupune reducerea profilului public al relațiilor dintre SUA și Taiwan și, în același timp, îmbunătățirea securității economice a Taiwanului, creșterea rezilienței insulei la presiunea chineză și parteneriatul cu aceasta pentru securitatea lanțului de aprovizionare.

Vestea proastă este că fereastra de oportunitate pentru a efectua această schimbare este îngustă și, probabil, se închide. Vestea bună, totuși, este că e posibil ca Statele Unite să obțină claritate în politica sa și să-și consolideze capacitățile într-un mod pe deplin compatibil cu angajamentul de a menține o relație de lucru cu China. Proiectată și implementată corespunzător, o astfel de abordare nu doar că ar evita conflictul, ci ar permite și o cooperare selectivă între SUA și China.

În susținerea ideii de claritate

Un factor care favorizează puternic mai multă claritate în poziția Washingtonului cu privire la Taiwan este modul în care îndoielile cu privire la fiabilitatea SUA au crescut în ultimii ani. În ciuda asigurărilor pe care Statele Unite le-au oferit Ucrainei în Memorandumul de la Budapesta, din 1994, atunci când Rusia a invadat Crimeea și a mutat în direcția anexării teritoriului, în 2014, Washingtonul și-a limitat răspunsul la sancțiuni economice. Anul trecut, când China a dat lovituri fatale democrației din Hong Kong, încălcând un tratat pe care îl semnase cu Regatul Unit, Statele Unite și partenerii săi au stat în mare parte deoparte. Cel mai recent, Statele Unite și-au abandonat partenerii din Afganistan, în loc să adopte o abordare bazată pe condiții, pentru retragere.

Combinată cu ambiguitatea intenționată a politicii SUA față de Taiwan, credibilitatea americană slăbită alimentează potențialul unei erori de calcul chinezești periculoase care ar putea duce la război. Din punct de vedere istoric, incertitudinea cu privire la intențiile celeilalte părți a fost adesea un factor major de instabilitate și conflict, atât Primul Război Mondial, cât și Războiul Coreean servind drept exemple. Claritatea reduce riscul declanșării unui conflict care ar fi putut izbucni atunci când o tabără ar fi înâeles greșit intențiile și capacitățile celeilalte tabere.

Unii au susținut că abandonarea ambiguității strategice ar duce la o ruptură a relațiilor dintre Washington și Beijing. Dar nimic din cele trei comunicate comune care au stabilit baza relațiilor moderne dintre SUA și China nu ar împiedica o astfel de schimbare a politicii SUA. Într-adevăr, este important să ne amintim că Statele Unite au adoptat o politică de ambiguitate strategică, deoarece președinții succesivi au stabilit că o astfel de abordare era cea mai bună modalitate de a proteja interesele SUA, iar nu pentru că ar fi fost o condiție de normalizare sau un angajament pe care Washington l-a făcut față de Beijing. A fost întotdeauna o alegere politică unilaterală pentru Statele Unite, una care ar trebui adaptată la circumstanțele în schimbare.

Alții au susținut că claritatea strategică ar încuraja Taiwanul să caute independența oficială. Sondajele publice, totuși, dezvăluie că, deși gradul în care locuitorii din Taiwan se identifică în primul rând ca taiwanezi (spre deosebire de chinezi sau de ambele, taiwanezi și chinezi) a crescut dramatic în ultimii 15 ani, mai puțin de șase la sută sunt în favoarea independenței de îndată ce este posibil; o majoritate dorește să mențină status quo-ul pe termen nelimitat sau să decidă la o dată ulterioară. Președintele taiwanez, Tsai Ing-wen, de la Partidul Progresist Democrat, nominal pro-independență, a declarat în repetate rânduri că Taiwanul nu trebuie să-și declare independența deoarece este deja o țară independentă. Cu toate acestea, Statele Unite ar preciza că angajamentul său de a veni în ajutorul Taiwanului nu a fost necondiționat și nu ar acoperi neapărat o criză inițiată de Taipei.

Prea multă ambiguitate

Oficial, administrația Biden a ales să păstreze politica de lungă durată a ambiguității strategice. Directorul National Intelligence, Avril Haines, a declarat ca China ar considera o schimbare de la aceasta traditie ca fiind „profund destabilizatoare”. Kurt Campbell, coordonatorul Casei Albe pentru Indo-Pacific, a susținut că o schimbare ar avea „dezavantaje semnificative”. Nicholas Burns, alegerea lui Biden pentru a deveni ambasador al SUA în China, a reiterat recent că administrația rămâne angajată în ambiguitatea strategică.

În practică, totuși, acceptarea ambiguității strategice de către administrația Biden a fost mai mult, ei bine, ambiguă. În august, Biden a remarcat că Statele Unite au avut același „angajament sacru” față de Taiwan pe care îl au față de aliații săi din tratat. Doar două luni mai târziu, Biden a fost întrebat dacă Statele Unite ar apăra Taiwanul în caz că China ar ataca insula. „Da, avem un angajament de a face asta”, a răspuns el.

În ambele cazuri, Casa Albă a dat înapoi rapid de la declarațiile lui Biden, semănând confuzie cu privire la adevărata natură a politicii administrației. Între timp, administrația a făcut o serie de pași care par să sugereze un angajament consolidat față de Taiwan. Chiar înainte ca Biden să preia mandatul, el l-a invitat pe reprezentantul Taiwanului în Statele Unite la inaugurarea sa, fiind pentru prima dată în patru decenii când un președinte ales al SUA a extins o astfel de invitație. În ultimele sale zile, administrația Trump a eliminat restricțiile de lungă durată asupra oficialilor americani care aveau contacte cu omologii taiwanezi. În loc să inverseze această decizie, administrația Biden a împins-o și mai departe, trimițându-l pe ambasadorul SUA la Palau să viziteze Taiwan, fiind pentru prima dată când un ambasador al SUA în exercițiu a făcut acest lucru, de când Statele Unite au stabilit relații diplomatice cu China. Iar administrația Biden și-a subliniat în mod repetat angajamentul său „solid ca o piatră” față de Taiwan și a subliniat importanța păcii și a stabilității în strâmtoarea Taiwan, în declarații comune cu Japonia, Coreea de Sud, Uniunea Europeană și G-7.

În fața inconsecvenței Washingtonului, aliații americani s-au îndreptat către propriile versiuni de claritate strategică, probabil într-un efort de a încuraja Washingtonul să facă același lucru. În iunie trecut, ministrul japonez al Apărării de atunci, Nobuo Kishi, a declarat că „pacea și stabilitatea Taiwanului sunt direct legate de Japonia”, părând să implice că Japonia va răspunde unui atac chinez asupra Taiwanului. Prim-ministrul japonez, Fumio Kishida, a susținut că „linia întâi a ciocnirii dintre autoritarism și democrație este Asia și în special Taiwan”. Fostul prim-ministru Shinzo Abe, care încă exercită o influență semnificativă în politica japoneză, a fost cel mai avangardist dintre toți, avertizând direct: „O urgență în Taiwan este o urgență japoneză și, prin urmare, o urgență pentru alianța Japonia-SUA. Cei din Beijing, în special președintele Xi Jinping, nu ar trebui să aibă niciodată o proastă înâelegere în a recunoaște acest lucru”.

Australia a mers și mai departe. În noiembrie, ministrul Apărării, Peter Dutton, a declarat public că ar fi „de neconceput” ca Australia să nu se alăture Statelor Unite în apărarea Taiwanului și a avertizat că acceptarea agresiunii chineze va duce la o nouă ordine regională. Acest sprijin din partea a doi dintre cei mai importanți aliați regionali ai Washingtonului dezvăluie cât de mult au crescut mizele.

Urmărind claritatea

Statele Unite trebuie să însoțească o declarație de claritate strategică cu eforturi majore în a-și demonstra capacitatea și voința de a surmonta agresiunea chineză. Mai presus de toate, Washingtonul trebuie să facă din pregătirea pentru un conflict în Taiwan o prioritate maximă pentru Departamentul Apărării și să-i acorde resurse în consecință. Acest lucru ar însemna investiții în capacități de lovire cu rază lungă de acțiune, transferul de active militare suplimentare în Guam și îmbunătățirea razei și redundanței mijloacelor de informații, supraveghere și recunoaștere din regiune.

În mod ideal, administrația Biden ar acoperi aceste noi costuri prin creșterea cheltuielilor totale pentru apărare. În caz contrar, singura modalitate de a plăti pentru ele ar fi reducții în alte teatre, mai ales în Europa și Orientul Mijlociu. A face acest lucru, totuși, nu ar fi ușor (sau înțelept), având în vedere provocările pe care le ridică Rusia și Iran. Toate acestea înseamnă că descurajarea unei Chine mai capabile va necesita probabil mai multe resurse militare și diplomatice deopotrivă.

Sporirea coordonării cu Japonia va fi critică, având în vedere că aceasta găzduiește bazele americane cele mai apropiate de Taiwan, la care staționează peste 50.000 de soldați americani. Statele Unite ar trebui să își modernizeze structura de comandă și control în Japonia, să stabilească o prezență de rotație a trupelor în cele mai vestice insule ale țării și să discute despre împărțirea responsabilităților cu Japonia în cazul unui conflict militar asupra Taiwanului. Având în vedere dorința Australiei de a adopta o poziție fermă în această problemă, Washingtonul ar trebui să exploreze și cooperarea trilaterală cu Canberra și Tokyo.

Apărarea Taiwanului ar pune în dificultate logistica SUA, impunând Statelor Unite să mute rapid proviziile critice în regiune. Pentagonul ar trebui să înceapă să se antreneze pentru această provocare prin exerciții regulate în care forțele cresc în regiune și prin prepoziționarea proviziilor suplimentare în Guam și Japonia.

Statele Unite ar trebui, de asemenea, să precizeze că o utilizare a forței chineze nu numai că ar duce la un răspuns militar american, ci și ar pune în pericol creșterea economică continuă a Chinei, care, la rândul său, ar putea amenința controlul Partidului Comunist Chinez asupra puterii. În acest scop, Washingtonul și partenerii săi europeni ar trebui să elaboreze un regim de sancțiuni pe care să-l pună în aplicare în cazul unui atac chinez – și ar trebui să-i dezvăluie Chinei amploarea acelor potențiale sancțiuni. Statele Unite ar trebui, de asemenea, să dezvolte un plan pentru a compensa sancțiunile economice pe care China însăși le-ar aplica țărilor care au ajutat la apărarea Taiwanului.

Recunoscând că o trecere la claritate ar determina probabil China să crească presiunea asupra Taiwanului pe termen scurt, Statele Unite ar trebui, de asemenea, să ajute Taiwanul să devină mai rezilient la presiunea chineză și să devină o țintă militară mai dificilă. Aceasta ar include asistarea Taiwanului cu securitatea electorală și apărarea cibernetică și ajutarea insulei să-și diversifice economia prin negocierea unui acord de liber schimb între SUA și Taiwan. Pe frontul militar, Washingtonul trebuie să continue să facă presiuni pe Taipei să-și mărească cheltuielile de apărare, să ajute insula în reformarea forțelor sale de rezervă și să introducă o inițiativă de asistență de securitate care ar oferi finanțare americană Taiwanului dacă își investește proprii bani în capacități asimetrice, cum ar fi rachete, drone, mine marine și nave rapide de atac.

În același timp, Statele Unite ar trebui să se abțină de la pași simbolici pe care Beijingul i-ar interpreta ca precursori ai unei politici „o Chină, un Taiwan” și care nu ar pregăti în mod substanțial Taiwanul pentru o invazie sau nu ar face insula mai capabilă să reziste presiunii chineze. Navele militare americane ar trebui să se abțină de la a vizita porturile din Taiwan, iar exercițiile militare bilaterale ar trebui să continue, dar să fie în liniște. Diplomații americani ar trebui să se întâlnească cu omologii lor taiwanezi, dar să facă acest lucru fără a anunța lumea cu privire la fiecare întâlnire. Iar membrii Congresului ar trebui să se abțină de la afirmarea interesului SUA de a menține Taiwanul separat de China, subliniind în schimb că la orice soluție pentru diferendele din strâmtoare trebuie să se ajungă cu acordul celor din Taiwan.

Ajustare pentru menținerea status quo-ului

Indiferent dacă administrația Biden urmărește sau nu o politică de claritate strategică, nu trebuie să existe nicio îndoială în cadrul guvernului american că, dacă China ar ataca Taiwanul, Statele Unite ar răspunde cu forță. Eșecul în a face acest lucru ar putea foarte bine să determine destrămarea rețelei americane de alianțe din Asia și să submineze ireversibil poziția Washingtonului în cea mai dinamică regiune economică a lumii. Cei 24 de milioane de oameni din Taiwan și-ar vedea zdrobită democrația câștigată cu greu. China ar include principalul centru mondial al producției de semiconductori și al nouălea partener comercial al Statelor Unite. Aliații americani, precum Australia, Japonia și Coreea de Sud, ar fi probabil să găzduiască China sau să caute să devină autonomi din punct de vedere strategic. Partenerii emergenti ai SUA, cum ar fi India și Vietnam, ar face probabil același calcul. Proliferarea nucleară ar deveni un adevărat pericol. Influența SUA s-ar prăbuși, iar stabilitatea regională ar avea de suferit. China, rupând așa-numitul prim lanț de insule, ar dobândi capacitatea de a proiecta putere în Pacificul de Vest și ar reprezenta o amenințare mai serioasă pentru Guam și Hawaii. A staa deoparte în fața agresiunii chineze ar însemna să pui în pericol ordinea internațională pe care Statele Unite au construit-o cu grijă în ultimele trei sferturi de secol.

Întrucât Rusia adună trupe la granița sa cu Ucraina, merită să discutăm de ce Statele Unite ar trebui să apere Taiwanul, dar să nu trimită forțe armate să apere Ucraina. În ambele regiuni, geografia funcționează împotriva opțiunilor militare ale SUA și în niciunul dintre cazuri Statele Unite nu sunt legate de un angajament ferm de securitate. Dar în cazul Ucrainei, aliații și partenerii americani nu sunt pregătiți să se apere împotriva unui atac rusesc și nu se așteaptă ca Statele Unite să facă acest lucru. Cu Taiwan, dimpotrivă, aliații și partenerii americani din regiune sunt amândoi pregătiți să reziste agresiunii chineze și au toată speranța și așteptarea că Statele Unite vor fi alături de ei pentru a frustra orice pretenție chineză la hegemonie regională. Ca urmare, există opțiuni militare viabile.

Desigur, un război cu China asupra Taiwanului ar fi dezastruos chiar dacă China ar fi respinsă. Acesta este motivul pentru care, în ciuda frustrării tot mai mari în unele părți că Statele Unite nu mențin relații diplomatice cu Taiwan, Washingtonul ar trebui să evite apelurile de a trata Taiwanul ca pe o țară suverană, ceea ce ar declanșa probabil un război. Pe de altă parte, cei care susțin că Statele Unite ar trebui, în esență, să se distanțeze de Taiwan adesea nu reușesc să ia în considerare cum ar arăta regiunea – și lumea – a doua zi după o preluare forțată a Taiwanului de către China.

Descurajarea unui război este de departe cea mai bună opțiune. Acesta este un alt mod de a spune că Statele Unite ar trebui să încerce să mențină status quo-ul. Status quo-ul, însă, nu este static, iar Washingtonul trebuie să schimbe vitezele pentru a-l păstra. Ambiguitatea strategică a fost o abordare inteligentă și eficientă timp de decenii; acum, însă, i-a trecut vremea. Claritatea în privința angajamentului SUA față de Taiwan îi va scoate pe unii factori de decizie americani din zona de confort. Dar este singura modalitate de a susține descurajarea, de a asigura aliații, de a apăra Taiwanul și de a proteja interesele SUA. Este timpul să devină clare cu privire la claritate. >>

Ce lăsăm în urmă și ce ne așteaptă în 2022