- O analiză semnată de Richard Haass și publicată în Foreign Affairs
<<Timp de cel puțin un deceniu, opinia generală a fost că încercările directe de schimbare a unor regimuri din partea Statelor Unite s-au încheiat cu un dezastru. Și pe bună dreptate. În Afganistan, aceiași talibani care au fost destituiți în 2001 au revenit la putere în 2021, după două decenii de eforturi zadarnice ale SUA. În Irak, forțele americane au reușit să pună capăt definitiv regimului lui Saddam Hussein, dar rezultatul nu a fost în niciun caz pe măsura costurilor umane, economice, strategice și politice. Apoi, în Libia, o intervenție NATO condusă de SUA, menită să-l împiedice pe dictatorul Muammar al-Gaddafi să comită un masacru care s-ar fi putut sau nu materializa, a dus la execuția sa și la prăbușirea regimului său. Dar nu a existat nicio continuare, iar decăderea regimului a produs haos și ceea ce poate fi cel mai bine descris ca un stat eșuat.
Acest palmares recent dezastruos conferă o calitate surprinzătoare, chiar amețitoare, renașterii bruște a discuțiilor despre schimbarea regimului. Iar istoria mai lungă a unor astfel de politici și operațiuni americane aruncă și mai multă lumină asupra promisiunilor și riscurilor pe care le implică. În același timp, oferă câteva lecții. Ceea ce este clar este că schimbarea regimului este mai ușor de cerut decât de realizat. A nu avea un plan pentru ce se întâmplă după înlăturarea unui regim înseamnă a atrage dezastrul. În cele din urmă, și poate cel mai important, Washingtonul trebuie să facă distincția între schimbarea de regim ca fenomen care necesită o reacție și schimbarea de regim, ca politică deliberată, menită să aducă un anumit rezultat.
De asemenea, este important să recunoaștem că trecerea timpului, amintirile imperfecte și politica internă pot conlucra pentru a ascunde realitatea eforturilor trecute de schimbare a regimului. În timp ce administrația Trump are în vedere o serie de opțiuni pentru Venezuela după ce l-a sechestat pe conducătorul său, Nicolás Maduro, mulți observatori indică operațiunea americană din 1989 de a extrage și răsturna un alt dictator latino-american, Manuel Noriega din Panama, ca un exemplu al modului în care o astfel de politică poate avea succes. În realitate, cele două operațiuni au fost diferite în modfundamental. În plus, operațiunea Panama a fost mult mai riscantă și mai costisitoare decât par mulți să înțeleagă. (La acea vreme, făceam parte din Consiliul Național de Securitate în administrația George H. W. Bush.) Aprecierea deplină a acestor riscuri și costuri a fost unul dintre motivele pentru care administrația a ales să nu încerce să obțină schimbarea de regim doi ani mai târziu, după înfrângerea Irakului în Războiul din Golf – o decizie care a fost cel puțin parțial justificată de tot ce s-a întâmplat când George W. Bush a făcut alegerea opusă ca președinte în 2003.
O SCHIMBARE VA VENI
Schimbarea de regim poate lua mai multe forme. Poate fi promovată de forțe interne sau externe, sau de ambele. Atunci când schimbarea de regim este indusă din exterior, aceasta este adesea asociată cu reconstrucția națiunii, un efort concentrat pentru a crea o alternativă preferată. Probabil cele mai reușite ilustrări ale unei astfel de abordări au avut loc în urma celui de-al Doilea Război Mondial, când Statele Unite, împreună cu aliații săi, au decis să urmeze o reformă fundamentală în guvernarea și orientarea atât a Germaniei, cât și a Japoniei. Scopul era de a se asigura că niciuna dintre ele nu va mai amenința regiunea sau lumea. Războiul Rece care se contura a adăugat un alt obiectiv, și anume, transformarea lor politică și economică (și, în timp, militară), astfel încât să poată contribui în mod semnificativ la abordarea provocării reprezentate de Uniunea Sovietică.
Eforturile au fost încununate de succese remarcabile. Atât Japonia, cât și Germania au devenit democrații robuste și puteri economice integrate în sistemul de alianțe occidentale condus de SUA. De-a lungul timpului, li s-a permis și chiar au fost încurajate să desfășoare armate moderne. Faptul că ambele țări erau în mare parte entități omogene, bine organizate, care fuseseră învinse decisiv, a fost de ajutor. Totuși, transformarea lor cu succes a necesitat ocupația militară americană prelungită și implicarea profundă a Washingtonului în reconstrucția lor politică.
Cam în aceeași perioadă, Statele Unite au respins apelurile pentru schimbarea regimului din Uniunea Sovietică. Administrațiile succesive au considerat că această propunere – numită „retragere” de către susținătorii săi, care urmăreau să înlocuiască sistemul comunist cu ceva democratic și capitalist – era prea riscantă pentru a fi pusă în practică în era nucleară. În schimb, Washingtonul a optat pentru o politică mai prudentă, descrisă de arhitectul său principal, diplomatul George Kennan, drept „limitarea pe termen lung, răbdătoare, dar fermă și vigilentă a tendințelor expansive rusești”. Scopul politicii externe a SUA a fost de a modela politica externă a Moscovei, mai degrabă decât de a transforma Uniunea Sovietică însăși.
Izolarea a funcționat bine în timpul celor patru decenii ale Războiului Rece. Intensitatea Uniunii Sovietice a fost ținută sub control. De fapt, izolarea a depășit așteptările, prin faptul că a pregătit scena pentru schimbarea regimului în Uniunea Sovietică. Într-un fel, inversarea politică s-a realizat, deși mai puțin prin eforturi directe occidentale decât prin eforturi indirecte, inclusiv solidaritatea NATO și exemplul superiorității economice și militare a SUA. Cu toate acestea, schimbarea regimului a rezultat și mai mult din forțele din interiorul Uniunii Sovietice, mai ales din ascensiunea naționalismului și politicile lui Mihail Gorbaciov, a cărui accelerare a reformei politice și reticență în a folosi forța pentru a zdrobi disidența pe plan intern sau în așa-numitele țări satelit au marcat sfârșitul experimentului de 70 de ani reprezentat de comunismul sovietic.
Au existat multe alte încercări de schimbare a regimului în timpul Războiului Rece, multe dintre ele executate de CIA. Poate cea mai faimoasă (sau execrabilă) a fost încercarea prost concepută și prost executată de la Golful Porcilor pentru a răsturna regimul comunist din Cuba, în 1961. A fost o lecție timpurie și umilitoare că eforturile de a provoca o schimbare de regim pot eșua spectaculos – mai ales dacă ținta este hotărâtă și bine ancorată.
O PARALELĂ CU PANAMA?
O încercare ulterioară de schimbare de regim în America Latină, intervenția SUA din 1989 în Panama, se bucură de multă atenție în ultima vreme, în parte datorită observării unei paralele cu evenimentele recente din Venezuela. La acea vreme, administrația George H. W. Bush a luat măsuri pentru a-l înlătura (și ulterior a-l aresta) pe Noriega, omul puternic care conducea Panama. Noriega, la fel ca Maduro, era implicat în traficul de droguri și anulase rezultatul unor alegeri în care fusese învins. Dar, în cazul Panama, Bush reacționa și la uciderea unui militar american acolo și la îngrijorările că Noriega ar pune în pericol alți membri ai personalului american și Canalul Panama – o îngrijorare amplificată de declararea stării de război de către Adunarea Națională a Panama.
Odată ce Noriega a ajuns în custodia SUA, Washingtonul l-a instalat cu succes la putere pe câștigătorul alegerilor anulate, Guillermo Endara. Însă este important să reamintim că, la acel moment, Statele Unite aveau peste 25.000 de soldați în teren, o prezență diplomatică și comercială puternică în Panama și, datorită canalului construit de SUA, un rol stabilit de mult timp și larg acceptat în țară. De asemenea, merită reținut faptul că Panama are mai puțin de o zecime din dimensiunea Venezuelei și avea mai puțin de o zecime din populația actuală a Venezuelei. Forțele armate ale Panama erau slabe și puține la număr și includeau multe facțiuni anti-Noriega.
Cu toate acestea, schimbarea de regim în Panama s-a dovedit a nu fi nici gratuită, nici ușoară. Au existat sute de victime printre americani, inclusiv 23 de militari uciși. Dificultatea întâmpinată în capturarea lui Noriega și încheierea corectă a operațiunii s-a dovedit frustrantă și jenantă. Experiența a dezvăluit, de asemenea, provocările militare ale operării adânci în interiorul unei alte țări, chiar și una la fel de familiară, relativ prietenoasă și mică precum Panama.
Toate acestea au lăsat administrația Bush precaută față de astfel de proiecte. Așa cum le amintea constant colegilor săi Colin Powell, președintele Statului Major Interarme, schimbarea de regim nu era o misiune militară. Forțele armate puteau fi însărcinate să distrugă bunuri și, eventual, să captureze sau să ucidă un lider străin, dar nu puteau fi chemate să înlocuiască un sistem politic existent cu ceva mai pe placul Washingtonului. Aceasta ar necesita utilizarea tuturor instrumentelor puterii americane și ar depinde în mare parte de natura țării țintă și de puterea alternativelor la regim. Mai mult, a cere armatei să opereze departe de câmpurile de luptă și în apropierea populației generale din zonele construite ar duce la un număr mare de victime și rezultate incerte. Această precauție l-a determinat, în mare parte, pe Bush să amâne marșul asupra Bagdadului în 1991, pe măsură ce etapa confruntărilor în Războiul din Golf se încheia.
O BĂTĂLIE DUPĂ ALTĂ
În timp, însă, această precauție a dispărut. După atacurile din 11 septembrie, CIA și forțele armate americane s-au unit cu membrii triburilor afgane pentru a înlătura guvernul taliban în urma refuzului acestuia de a-i preda pe liderii al-Qaeda responsabili de atacul terorist. Statele Unite au jucat apoi un rol important în constituirea unui guvern succesor, reconstrucția țării, construirea unei armate, educarea fetelor și femeilor și multe altele. A fost un caz clasic de reconstrucție a națiunii.
Împotriva acestui demers a fost renaşterea talibanilor, corupția și diviziunile care au caracterizat guvernul și societatea afgană. După 20 de ani, peste 2.000 de morți în rândul americanilor, alți 20.000 de răniți și cheltuieli de câteva trilioane de dolari, Statele Unite și-au schimbat strategia, deoarece talibanii nu au putut fi învinși și pacea nu a putut fi negociată. Prima administrație Trump a semnat un acord care, în esență, returna țara talibanilor, iar administrația Biden l-a pus în aplicare. La două decenii după ce au fost înlăturați din Kabul, talibanii au reușit o schimbare de regim pe cont propriu.
Irakul oferă un alt exemplu dureros de schimbare de regim care a mers prost. Administrația George W. Bush s-a făcut vinovată de mult prea mult optimism cu privire la perspectivele unei tranziții pașnice către democrație într-o societate profund divizată, condusă de mult timp de un dictator brutal. De asemenea, a subestimat modul în care eliberatorii aclamați se pot transforma rapid în ocupanți nedoriți. Și administrația a făcut pur și simplu prea multe greșeli. A creat un vid de autoritate prin desființarea armatei irakiene și prin interzicerea prea multor foști administratori și angajați ai regimului să colaboreze cu guvernul succesor. Ca și în Afganistan, reconstrucția națiunii s-a dovedit costisitoare în vieți omenești și dolari. (Merită menționat, totuși, că, spre deosebire de Afganistan, Statele Unite au ceva de demonstrat pentru efortul depus: astăzi, Irakul este o țară funcțională, cu trăsături democratice distincte.)
În 2011, intervenția din Libia s-a dovedit a fi un exemplu de manual al unei lecții diferite: nu luați măsuri care ar putea dărâma un regim fără un plan pentru ceea ce va urma. Dacă administrația George W. Bush este vinovată de a fi făcut prea multe în Irak, atunci administrația Obama este vinovată de a fi făcut prea puține în Libia după ce l-a detronat pe Gaddafi. Astăzi, Libia este un stat cvasi-eșuat. Schimbarea de regim poate agrava o situație proastă sau pur și simplu o poate face rea într-un mod diferit.
FACEȚI CUNOȘTINȚĂ CU NOUL REGIM, ACELAȘI CA ȘI VECHIUL REGIM
După aceste catastrofe, părea sigur să presupunem că Washingtonul va evita o schimbare de regim pentru o lungă perioadă de timp. Dar astăzi, situațiile care se derulează în trei locuri au readus discuția în atenție: Venezuela, Gaza și Iran. Cuba are potențialul de a fi un al patrulea.
Venezuela atrage cel mai mult atenția, ceea ce este ironic, deoarece ceea ce urmărește administrația Trump acolo nu este în mod clar un exemplu de schimbare de regim – cel puțin nu încă. Într-adevăr, administrația Trump pare să urmeze o cale care, în multe privințe, este diametral opusă față de ceea ce a făcut administrația George W. Bush în Irak. Nu a existat nicio desfășurare de trupe americane, nicio desființare a forțelor armate, nicio concediere în masă a celor care lucrează cu guvernul. De asemenea, lipsește orice efort de a face ceea ce a făcut administrația George H. W. Bush în Panama: instalarea la putere a guvernului ales pe bună dreptate. Promovarea democrației nu tinde să fie o prioritate pentru administrația Trump, deși este posibil să fi calculat (nu fără motiv) că orice încercare de a face acest lucru acum în Venezuela ar declanșa un război civil masiv.
Ceea ce a avut loc în Venezuela este o schimbare de conducere (Maduro a fost înlocuit cu vicepreședintele său, Delcy Rodríguez) și o presiune pentru a asigura accesul companiilor americane la petrol și pentru a permite guvernului SUA să supravegheze vânzarea acestui petrol. Administrația Trump face presiuni, de asemenea, asupra Venezuelei pentru a se detașa de legăturile strânse cu China, Cuba, Iranul și Rusia.
Trump a fost inconsecvent în descrierea obiectivelor sale în Venezuela; uneori a vorbit ca și cum schimbarea regimului ar fi scopul. „Vom conduce, în esență, până când va avea loc o tranziție adecvată”, a spus el în ziua în care Maduro a fost capturat. Dar Statele Unite nu numai că nu au mijloacele de a conduce Venezuela; le lipsește și pofta de apetitul. Trump are o aversiune de lungă durată față de schimbarea regimului și reconstrucția națiunii; într-adevăr, nemulțumirea publică față de Afganistan și Irak este parțial responsabilă pentru ascensiunea sa politică.
Totuși, nu este clar ce s-ar putea întâmpla dacă schimbările de politică dorite nu se materializează din cauza renașterii naționalismului sau a luptelor interne, fie între elementele regimului, fie între regim și opoziție. Inițial, Trump a amenințat cu un al doilea val de atacuri, dar s-a confruntat cu o dilemă: cum să obțină beneficiile schimbării de regim fără riscurile și costurile asociate acesteia. O cale mai înțeleaptă ar fi să lege toate formele de asistență americană de guvernul Venezuelei, introducând schimbările de politică dorite, inclusiv implicarea opoziției în procesul politic.
VORD CĂDEA CÂTEVA PIESE DE DOMINO?
Gaza este un alt loc în care a apărut o politică de schimbare a regimului, chiar dacă în mod normal nu este descrisă astfel. Scopul comun al Israelului și al Statelor Unite este de a pune capăt dominației Hamas asupra Gazei. În cei peste doi ani de la atacurile teroriste ale Hamas din 7 octombrie 2023, Israelul a folosit o forță militară considerabilă pentru a realiza acest lucru, cu sprijinul și asistența Washingtonului. Israelul a ocupat, de asemenea, mari părți din Gaza.
Prin urmare, Hamas este mult mai slabă din punct de vedere militar. Dar este totuși mai puternică decât orice altă forță militară sau politică concurentă. Cu alte cuvinte, Israelul a urmărit o strategie unidimensională de a ataca Hamas și de a-i cere să se dezarmeze înainte ca politica să poată avansa. A refuzat să introducă o entitate politică alternativă în Gaza în jurul căreia oamenii din teritoriu s-ar putea uni. Dimpotrivă, Israelul a blocat Autoritatea Palestiniană să își asume un rol semnificativ, ca nu cumva să dea un impuls naționalismului palestinian. De asemenea, Israelul nu a reușit să introducă nimic semnificativ în ceea ce privește o inițiativă politică de stimulare a palestinienilor dispuși să trăiască în pace cu un stat evreu. În acest caz, o înlăturare a regimului eșuează în parte pentru că nu a fost introdusă nicio construcție națională. Schimbarea de regim este puțin probabil să se materializeze în astfel de circumstanțe. Administrația Trump ar face bine să-și regândească sprijinul aproape total pentru abordarea Israelului.
Iranul este un caz curios. Sistemul politic actual a ajuns la putere în 1979 prin schimbarea regimului, când autoritarismul secular al șahului a fost înlocuit de o conducere politico-clericală. Dinamica a fost internă: cei loiali (sau aliați) ayatollahului Ruhollah Khomeini au câștigat putere până când forțele de securitate ale statului nu au mai fost dispuse să se pună în pericol pentru a salva regimul șahului. Administrația Carter, la rândul său, a căutat să prevină schimbarea regimului, dar a fost nesigură și inconsecventă și, în cele din urmă, ineficientă.
Aproape o jumătate de secol mai târziu, regimul islamist este cel care se confruntă cu presiuni de jos în sus, deoarece protestele au izbucnit în toată țara, în mare parte ca urmare a unei crize economice tot mai profunde, exacerbată de sancțiunile impuse de SUA. Regimul răspunde cu reforme simbolice și o represiune din ce în ce mai dură; Trump a declarat că, dacă regimul „ucide în mod violent protestatari pașnici, așa cum îi este obiceiul, Statele Unite ale Americii le vor veni în ajutor. Suntem pregătiți și gata de acțiune.” Această linie roșie a fost depășită, dar până acum administrația Trump s-a abținut să-și pună în aplicare amenințarea.
Schimbarea de regim ar fi privită cu bunăvoință de o majoritate din Iran și de mulți dintre vecinii săi. Este posibil ca atacurile asupra unor ținte asociate cu regimul militar și clerical iranian de către Statele Unite să crească șansele de cădere a regimului, dar ar putea declanșa și o reacție naționalistă. Există, de asemenea, pericolul ca vorbele și acțiunile SUA să amplifice ciocnirile din țară, punând membrii opoziției într-un poziție riscantă, fără nicio capacitate americană de a-i proteja direct. Furnizarea de asistență tehnică, astfel încât opoziția să poată utiliza internetul în ciuda eforturilor regimului de a bloca accesul, ar fi de ajutor. Acestea fiind spuse, trebuie recunoscut că este departe de a fi clar dacă schimbarea de regim este pe cale să se producă și ce ar urma dacă s-ar întâmpla. Chiar și așa, pentru Statele Unite ar fi înțelept să formuleze o politică care s-ar aplica oricărui guvern iranian și ar stimula schimbarea dorită: și anume, ca Washingtonul să fie pregătit să reducă sancțiunile în schimbul faptului că Iranul acceptă să pună capăt programului său de arme nucleare, utilizării de intermediari violenți în întreaga regiune și reprimarea propriilor cetățeni, gradul de ridicare a sancțiunilor depinzând de amploarea schimbării comportamentului Iranului. (Dacă regimul din Cuba s-ar prăbuși, Statele Unite ar putea oferi un set similar de stimulente economice oricărei conduceri postcomuniste care ar apărea, legând-o de îndeplinirea de către noii conducători a diverselor condiții politice, economice și strategice.)
A ACȚIONA SAU A REACȚIONA
În lunile următoare, Washingtonul trebuie să facă o distincție crucială între reacția la o schimbare de regim aflată în desfășurare și o politică de urmărire proactivă a schimbării de regim. În viitor, Statele Unite ar putea fi nevoite să reacționeze la prăbușirea generată intern a regimurilor din Iran și Cuba, așa cum a fost în Iran în 1979 și în Uniunea Sovietică în 1991. Când se întâmplă acest lucru, întrebarea este cum să pot utiliza cel mai bine instrumentele tradiționale de politică externă pentru a influența rezultatul. Cea mai bună abordare este de a oferi un ajutor economic substanțial dacă sunt îndeplinite anumite condiții, deși în Iran Statele Unite ar trebui să fie, de asemenea, pregătite să ofere sprijin opoziției și să slăbească guvernul, având în vedere numeroasele amenințări reprezentate de Iran la adresa intereselor americane.
Schimbarea de regim ca politică aleasă este ceva fundamental diferit. Ar trebui să fie adoptată rareori și numai după ce se răspunde la o serie de întrebări. Este posibilă? Este Washingtonul în măsură să o susțină, având în vedere alte priorități? Este probabil să apară alternative politice preferabile și viabile? Sunt Statele Unite pregătite să se implice pentru o perioadă lungă de timp, cu costuri considerabile pentru sine și ar fi această implicare decisivă și binevenită de țara vizată?
Aceste întrebări vor primi rareori un răspuns afirmativ. Din acest motiv, Washingtonul ar trebui să se concentreze mai mult pe reacția și pe sprijinirea schimbărilor transformatoare din alte țări atunci când apare oportunitatea, mai curând decât pe acțiunea pentru a le crea. Vestea bună este că oportunitățile de a sprijini schimbări de anvergură în politică sau chiar schimbări de regim pot fi la îndemână în mai multe locuri, dacă Statele Unite acționează cu un amestec de disciplină și determinare.>>
